Os fatores proibidos do adensamento urbano

Em urbanismo, adensamento demográfico é um assunto que gera discussão, dúvida e discórdia. Uma confusão comum, por exemplo, é confundir a densidade construtiva (quantidade de área construída em um determinado local) ou até mesmo a altura das edificações, com a densidade demográfica (quantidade de pessoas que residem em um determinado local).

Em Nova York, por exemplo, a área de Midtown, em Manhattan, tem talvez a maior concentração de arranha-céus da cidade, embora tenha adensamento demográfico de “apenas” 18.000 hab/km², menos da metade do Upper West Side, que apresenta 44.000 hab/km² com edifícios mais baixos mas predominantemente residenciais, enquanto há menos edifícios residenciais em Midtown.

No Brasil, essa discrepância é muito mais extrema: os bairros mais densos das grandes cidades brasileiras tendem a ser os mais horizontais, pois tratam-se de favelas com unidades habitacionais pequenas, pouco espaço entre construções e famílias maiores habitando (ou coabitando) as unidades.

O urbanista Solly Angel, em entrevista ao Caos Planejado, comenta que “sempre houve um interesse sobre adensamento nas cidades porque densidades podem ser medidas”. No entanto, há ainda uma dificuldade de se padronizar como essas medidas são feitas e de identificar que fatores podem ajudar a elaborar um conceito mais amplo de adensamento urbano.

Assim, Angel, junto aos pesquisadores do NYU Marron Institute Patrick Lamson-Hall, Sharad Shingade, Suman Kumar, e Zeltia Blanco, publicou um estudo chamado “Anatomia da Densidade”, identificando sete fatores que podem influenciar no aumento ou na diminuição do adensamento.

Solly justifica o estudo para aumentar o que ele chama de “alfabetização sobre densidade”, aumentando nosso entendimento sobre um conceito tão importante, que influencia no tamanho que uma área urbana terá dado o tamanho da sua população, sendo também um indicador de quanto tempo as pessoas vão levar para se deslocar de um lugar para outro e qual será o custo de implementação da infraestrutura da cidade.

É importante notar que não há uma “densidade ótima” para uma cidade ou para um bairro, como lembra a urbanista Anjali Mahendra no primeiro webinar da série lançada para discutir a Anatomia da Densidade. Há grandes diferenças de adensamento entre cidades e entre bairros movidas por preferências culturais, locais e pessoais.

No entanto, o fenômeno da diminuição da densidade de grandes centros urbanos ao longo das últimas décadas é preocupante. Solly argumenta que, ao contrário da expectativa de aumento do adensamento nos centros urbanos ao longo do tempo, acomodando o crescimento populacional, o que tem ocorrido é um declínio populacional analisando a mesma área de centros urbanos, que se traduz em um declínio de densidade.

Ou seja, para uma demanda crescente por área urbana, seja movido por um número maior de pessoas ou pelo aumento de renda e, assim, de consumo de área construída, o que se percebe é uma diminuição na capacidade dos centros urbanos acomodarem essa demanda.

O estudo da Anatomia da Densidade divide o adensamento urbano em três grupos, nas cores vermelha, amarela e azul do diagrama acima. A ocupação da área construída (quantos habitantes ocupam uma determinada área edificada construída), o coeficiente de aproveitamento (quanta área construída é permitida a ser construída nos terrenos residenciais da cidade), e a participação residencial (quanta área pode ser usada para uso residencial dentro da área urbana).

O primeiro grupo pode ser representado pela combinação de quatro fatores: a ocupação de unidades (quantos habitantes residem em cada unidade); taxa de ocupação de unidades (quantas unidades estão ocupadas, ou seja, não estão vagas); compacidade de unidades (o quanto unidades habitacionais podem ser pequenas); e eficiência de plantas (relação entre área residencial e áreas comuns das construções).

Ainda, o segundo grupo (coeficiente de aproveitamento) pode ser representado por dois fatores: a altura das edificações e a taxa de ocupação dos terrenos. O que se vê, assim, em um gráfico que envolve essas três dimensões, é uma forma de densidade muito diferente entre, por exemplo, Dhaka, Hong Kong e Kinshasa, embora tenham adensamentos demográficos semelhantes.

O aumento em cada um desses fatores pode contribuir para aumentar a densidade urbana e, assim, permitir a expansão urbana, ou seja, a acomodação do crescimento populacional citada por Angel. No entanto, apesar de muitos urbanistas hoje argumentarem a favor do adensamento como uma solução para cidades mais acessíveis e com redes de transporte mais eficientes, alguns dos fatores para o adensamento urbano parecem ser evitados a qualquer custo.

A prática atual do urbanismo tende a favorecer o primeiro e o terceiro grupo, aumentando a ocupação da área já construída ou construindo em terrenos residenciais atualmente ociosos e, paradoxalmente, desfavorecer o segundo, que representaria um aumento da área construída na cidade como um todo.

Uma ilustração clássica dessa preferência se dá, primeiramente, em cidades europeias com centros históricos que são fortemente preservados apesar das dificuldades de prover moradia para populações crescentes.

Paris tem expandido seus subúrbios, criando inclusive uma nova centralidade de empregos em La Défénse, enquanto é comum a existência de unidades de 8 ou 9 metros quadrados de forma a melhorar o aproveitamento de prédios já construídos.

Copenhagen oferece soluções semelhantes, onde regramentos foram alterados para permitir a ocupação de sótãos de prédios antigos, enquanto a expansão do estoque habitacional total cresce lentamente.

Barcelona mostra, talvez, um exemplo mais radical. É uma das grandes cidades que menos constrói novas unidades habitacionais, preservando a sua forma urbana em uma área geográfica relativamente restrita, e decretou regras para taxar e expropriar apartamentos vagos.

Mesmo assim, a cidade apresenta uma taxa de vacância de um pouco mais de 1%, “muito abaixo que a proporção recomendada para o bom funcionamento de um mercado de aluguel” segundo o próprio Instituto Municipal de Habitação e Renovação da Prefeitura de Barcelona, enquanto a media global de taxa de vacância fica em torno de 5%.

É importante destacar que o coeficiente de aproveitamento médio dessas cidades, como Paris e Barcelona, já é em torno de 4, acima do permitido em várias áreas centrais de cidades brasileiras, de Porto Alegre aos miolos de bairro de São Paulo, resultado de uma taxa de ocupação maior dos terrenos apesar das menores alturas das edificações.

Nos Estados Unidos, uma das principais reformas de zoneamento da história do país, ocorrida recentemente em Portland, assim como reformas ocorrendo em cidades da Califórnia como San Francisco, Berkeley e San Jose, e em estados como Connecticut e Utah, tem focado basicamente em permitir o aumento do número de unidades em zonas hoje consideradas residenciais unifamiliares, não necessariamente aumentando coeficientes de aproveitamento.

Entre as medidas estariam a autorização do fracionamento de grandes residências em mais unidades, assim como a utilização do uso de ADUs, ou “Acessory Dwelling Units”, construções anexas às propriedades (para não dizer “puxadinhos”), como unidades habitacionais independentes.

No Brasil, é muito comum ver urbanistas defendendo estratégias semelhantes, priorizando mecanismos para converter imóveis ociosos em moradia e promover desenvolvimento de terrenos subutilizados ou ociosos mas, quando se trata de aumentar o estoque habitacional, rejeitar flexibilizações nos coeficientes de aproveitamento.

No Plano Diretor de São Paulo, por exemplo, que foi aclamado e premiado, foram priorizadas ações e ferramentas justamente nesse sentido, focando em aumentar a ocupação da área construída, com instrumentos como a cota parte, um cálculo que existe um número mínimo de unidades para novas edificações, a possibilidade de construir unidades de menor tamanho, e a expansão do uso do IPTU progressivo para subutilizados ou não utilizados.

No entanto, apesar de se permitir maiores índices de aproveitamento em corredores de transporte de massa, houve uma redução nos índices da cidade como um todo, principalmente nos chamados “miolos dos bairros”. Ou seja, por um lado há incentivo à densidade urbana através de fatores relacionados ao melhor aproveitamento das áreas já construídas, mas uma rejeição ao aumento das áreas construídas na cidade.

Há diferentes hipóteses de argumentos que podem sustentar esta posição. O primeiro, talvez, seria uma preocupação ambiental: como já alertado pelo urbanista Washington Fajardo, novas construções consomem muitos recursos, e conversões de propriedades seriam alternativas mais verdes e sustentáveis.

Outros alertam que o aumento do adensamento construtivo pode potencializar o efeito das ilhas de calor, que pode aumentar a precipitação de chuvas e condições temporais severas, somado ainda às consequências de longo prazo das mudanças climáticas.

No entanto, cidades têm crescido apesar dos riscos climáticos, e soluções para algumas das consequências, como enchentes, não devem inviabilizar a própria cidade, sendo a informalidade, ainda mais densa, um problema muito mais crítico na adaptação da cidade a tais condições.

Mantidas as mesmas condições, permitir a expansão do número de unidades em regiões centrais mitiga a necessidade de expansão urbana horizontal, reduzindo distâncias de deslocamento, melhorando a viabilidade do transporte ativo e de sistemas de transporte de massa, que geram impacto ambiental muito menor que o uso do automóvel para percorrer grandes distâncias.

Ou seja, a conversão de unidades pode ser mais verde que novas construções mas, dado que construções novas vão ocorrer em algum lugar para acomodar o crescimento urbano, antes que sejam em áreas repletas de infraestrutura e de fácil acesso a centros de emprego que em áreas periféricas ou informais.

Outro motivo talvez seja a crença de que já há centenas de milhares de unidades disponíveis que estão vazias, não sendo necessárias mais construções mas sim uma adaptação do estoque existente. No entanto, essa possibilidade normalmente é supervalorizada e, apesar de ser um dos caminhos para aumentar a densidade urbana, é longe de ser suficiente para superar o déficit habitacional.

Uma variante disso são os motivos “formalistas” dos planos vigentes que determinam onde novas unidades devem ocorrer. Ou seja, se há áreas ainda a serem desenvolvidas dentro do plano, não seria possível flexibilizar o aumento de coeficientes de aproveitamento em áreas não previstas.

É um exemplo que ouvi de uma urbanista da Prefeitura de Porto Alegre, que argumentou que, apesar de Porto Alegre ter um dos coeficientes de aproveitamento mais baixos entre as capitais brasileiras, com máximo de 2.4 e, em média, 1.6, seria possível triplicar a população da cidade caso todos os coeficientes previstos no plano fossem esgotados.

Movimento semelhante ocorre na tentativa de muitos urbanistas de impedirem a revisão do Plano Diretor de São Paulo, onde um dos argumentos é que não há necessidade de flexibilizar os coeficientes de aproveitamento, mas sim aplicar os instrumentos já previstos no Plano.

No entanto, esta linha de argumentação pouco considera o descasamento entre as áreas onde as pessoas gostariam de morar com as áreas onde há potencial construtivo disponível, assim como o fato de que, normalmente, o uso de instrumentos em áreas específicas previstas resultariam em menos unidades construídas em um período mais longo em comparação com uma flexibilização de coeficientes de aproveitamento mais generalizada.

Sendo a acessibilidade à moradia não uma necessidade de longo prazo mas imediata, é preciso de mecanismos que tragam resultados também de forma mais acelerada.

Quase duas décadas atrás, a urbanista Diana Motta já alertava em curso de Gestão Urbana e Municipal do Ipea, que as “abordagens de planejamento urbano desvinculadas de marco sócio econômico e demasiadamente estáticas e restritivas para acompanhar a dinâmica urbana são inadequadas para atender às necessidades urbanas essenciais; e que a maior parte do crescimento das aglomerações urbanas e das grandes cidades, está ocorrendo fora das regras do jogo do planejamento”.

Os potenciais futuros moradores de edifícios em miolos de bairro, hoje impedidos de existirem, devem ocupar unidades adjacentes similares existentes, pressionando moradores de baixa renda para mais longe e para a informalidade. 

Esse efeito remete também à crença de que novas construções com coeficientes de aproveitamento mais generosos apenas tornarão a moradia mais cara, dado que renovam o estoque imobiliário com unidades direcionadas a rendas mais altas, muitas vezes, ainda, abrigando famílias menores em unidades maiores, pouco contribuindo para o aumento da densidade.

No entanto, esta crença tem pouco respaldo em estudos econômicos dado que a demanda por espaço, seja através de aumento populacional seja por aumento de renda, não deixa de existir no momento que novas unidades deixam de ser construídas.

Pelo contrário: se agrava o desequilíbrio entre oferta e demanda, provocando aumento de preços e, inclusive, pressionando moradores de rendas mais altas a gentrificarem bairros de rendas mais baixas, como mostra artigo do urbanista John Mangin, da NYU Wagner, e, no Brasil, a moradores de rendas mais baixas buscarem assentamentos informais, como mostra artigo do urbanista Ciro Biderman, da FGV.

Estudo de Evan Mast mostrou que mesmo novas unidades a preços de mercado contribuem para o aumento da acessibilidade à moradia como um todo na cidade pois geram um efeito em cascata positivo no estoque habitacional.

Evidentemente, como mostra Angel, o coeficiente de aproveitamento é um dos fatores que contribuem para a densidade urbana. É possível vermos casos controversos, como o do edifício Figueira Altos do Tatuapé, em São Paulo, que reduz o adensamento em quase todos os fatores, com unidades maiores para famílias menores e, ainda, uma baixa taxa de ocupação, mas que se destaca tanto no fator altura que, com 52 pavimentos, será o maior edifício residencial da cidade e acaba contribuindo para o aumento da densidade, embora não seja a forma de verticalização mais desejável.

Justamente por casos como este, a preservação da paisagem urbana também é uma justificativa que se alinha com a motivação de impedir o aumento de coeficientes de aproveitamento. No entanto, ao restringir novas construções e tentar ocupar ao máximo o estoque já construído, se estaria mitigando, ou pelo menos atrasando, a transformação da paisagem da cidade.

Esta opção, como argumentam urbanistas preocupados com a acessibilidade habitacional como Solly Angel e Alain Bertaud, tem um alto custo, pois impede, ou atrasa, a expansão do estoque para o atendimento de um número maior de pessoas ou de famílias que têm rendas cada vez maiores que, por sua vez, levam ao aumento do consumo de área construída.

Esta força é tão poderosa que, ao contrário do objetivo almejado de aumentar a densidade nos centros urbanos a partir do estoque construído, o que se viu foi uma queda na densidade urbana para os mesmos perímetros centrais medidos.

Ou seja, ao invés de ocorrer a subdivisão de unidades e a melhor ocupação do espaço existente, o que ocorreu foi a consolidação do espaço em unidades maiores para atender famílias menores e de maior renda, levando a uma redução na densidade urbana. Em casos de preservação do patrimônio histórico de determinadas regiões da cidade, Bertaud argumenta que a estratégia deve vir aliada à identificação de regiões menos sensíveis à preservação, ou seja, que poderiam se transformar através de coeficientes de aproveitamento mais generosos, que poderiam absorver as transformações impedidas em regiões preservadas.

Se o objetivo é aumentar a densidade urbana e a acessibilidade habitacional, as evidências indicam que todas as formas de permitir aumento do adensamento devem ser bem-vindas. É preciso evitar o paradoxo de tentar buscar o aumento da densidade urbana sem novas construções, assim como a redução do déficit habitacional sem a construção de novas moradias.