Zoneamento: pauta ultrapassada?

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Ao centro, as regiões de casas em meios aos prédios são o Jardim América e Jardim Europa, em São Paulo, que apresentam baixíssimas densidades. No limite superior da imagem se observa ainda outros bairros semelhantes, como Sumaré e Alto de Pinheiros. Foto por Lisa Moura.

Em um debate na semana passada, Fabio Mariz Gonçalves, professor da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da USP e membro da equipe técnica da Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano da Prefeitura de São Paulo, expôs sua visão sobre algumas das dinâmicas urbanas em operação na capital paulista. Ele comentou sobre a necessidade de pensar a cidade em conjunto e de cuidar dos espaços públicos, dado que não há maneira de nos isolarmos de onde habitamos.

Em sua fala inicial, no entanto, não foram as palavras sobre as recentes medidas da prefeitura com este objetivo, como as ciclovias e a redução da velocidade nas marginais – já amplamente debatidas na mídia – que mais chamaram a atenção. “Para mim, a agenda do zoneamento é ultrapassada”, disse ele, e prosseguiu afirmando que esta deveria ser a última de nossas prioridades. O assunto acabaria retornando com a pauta da “luta” dos moradores dos Jardins, quando o professor rebateu que a região representa apenas 2% do território da cidade, deliberando “se eles querem continuar lá isolados, deixem eles”. O comentário de certa forma respalda a linha do raciocínio dos defensores do exclusivismo atual, a do bairro como “pulmão verde” paulistano, pela sua alta arborização em região escassa de árvores.

Seria mesmo o assunto do zoneamento, então, esgotado e ultrapassado, como afirmou o professor? É hora de São Paulo trocar de pauta e focar em soluções práticas na periferia? Ou seriam suas opiniões um mero reflexo das dificuldades com que a política paulistana tem de lidar com grupos privilegiados incrustados na máquina, chamados pelo próprio professor de “vespeiros”, difíceis de mexer?

O caminho da conversa pareceu refletir uma linha de raciocínio que advoga pela descentralização adensada pero no mucho, “já que o vizinho talvez não queria um prédio alto ao seu lado”, como pontuado pelo professor, contrariando a necessidade de se adensar ainda mais as regiões centrais. Esta última visão leva em consideração a cidade como geradora de oportunidades, com dinâmicos mecanismos socioeconômicos que permitem ganhos de escala, diversificação comercial, intensa interação e mistura social – enfim, ambiente cujo contínuo desenvolvimento só é possível pela sua própria estrutura, próxima e plural. É um ambiente que beneficia os moradores, aumentando as chances de mobilidade social em comparação com áreas periféricas, como exemplificado pelo Centro de São Paulo. A opinião retratada pelo representante da Prefeitura, na verdade, não nega a cidade como tal, apenas advoga que o caminho é levar estas oportunidades também para a periferia.

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Localização das Zonas Exclusivamente Residencais (ZERs): concentradas no centro expandido, justamente o polo dinâmico de oportunidades da capital paulista – discussão ultrapassada? Imagem: Secretaria de Planejamento da Prefeitura de São Paulo

No entanto, 60% dos empregos na capital paulista ainda são concentrados no chamado “centro expandido” (dados do SEADE de 2013), aliado a um intenso espraiamento urbano possivelmente resultado do próprio zoneamento, que há tempos restringe tanto o uso comercial em zonas periféricas como adensamento em zonas centrais. Assim, mesmo com movimentações para criar incentivos a empresas se instalarem em regiões carentes de emprego, a qualidade de vida é inegavelmente diferente no centro expandido do que no resto da cidade.

Caso paradoxal é a Cidade Tiradentes, conjunto habitacional no extremo da Zona Leste com cerca de 200 mil moradores onde até há pouco era proibido comércio (por ser uma Zona Exclusivamente Residencial) e cuja construção foi vista como uma das saídas para o alto déficit habitacional na metrópole. Se o novo Plano Diretor pretende aliviar estas restrições e incentivar o uso misto, ainda não atinge o principal problema: a própria necessidade de se construir bairros populares artificiais como este, uma solução paliativa para as enormes distorções alocativas perpetuadas pelo código de zoneamento. O cerne do problema não é a atividade comercial, e sim o baixo adensamento e as tantas regras que servem para balizar altíssimos preços na região central.

As ZERs (Zonas Exclusivamente Residenciais) centrais funcionam como nefasto incentivo à subida de preços e, ainda que o polêmico caso no Jardins realmente represente até menos que os 2% citados pelo professor, sua localização faz dela um curioso espaço horizontal. Entre a Avenida Paulista e o eixo Faria Lima-Berrini, atual centro financeiro da América do Sul e que ganhou pesados investimentos do poder público desde os anos 80, fica clara a demanda por uma ocupação mais intensiva do solo. Na verdade, locais como este, por suas garantias de baixa densidade e uso exclusivo, são não só um contrassenso à realidade vertical de seus arredores, mas um poderoso mecanismo que eleva os preços para a estratosfera, como sugerem algumas comparações recentes – exemplificados na tabela a seguir.

Ainda que falte uma pesquisa mais completa acerca da correlação entre zoneamento e preços nas cidades brasileiras, os padrões de segregação são por vezes tão demarcados sob diretrizes urbanas não raro impostas de cima-para-baixo, que não é difícil concluir seu efeito geral sobre o resultado urbano, seja físico ou econômico.

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Índice de Distorção Populacional, calculado por comparação entre densidade demográfica e corrigido para distorções de área. Fonte: Subprefeitura de Pinheiros (Censo 2010), SEADE, Fipe/Zap (preços, 2015) e SMDU/Prefeitura de São Paulo. Elaboração do autor.

A questão foi bem tratada pelo economista de Harvard Edward Glaeser, especialista em economia urbana e autor do best seller “Os Centros Urbanos”. Em artigo de 2002, o autor aponta que preços de imóveis se aproximam do seu custo de construção nas cidades norte-americanas com menores restrições via zoneamento, sendo significativamente maiores em grandes e médias cidades onde a regulação restringe a oferta. A relação que o economista encontrou não se refere apenas à densidade, mas é muito mais ligada ao zoneamento, encontrando um aumento médio de 15% nos preços de acordo com uma maior posição no índice de restrições via legislação.

Não surpreende. O crescimento de cidades é motivado por fatores sociais e econômicos muito dinâmicos e, por isso, a população é adensada como reflexo da demanda por território. Regras que restringem a oferta para que essa demanda seja atendida de forma adequada não fazem com que ela desapareça, mas impactam diretamente no preço dos imóveis da região. Estas regras estão no cerne da exclusividade – no mau sentido – do centro expandido de São Paulo, uma restrição ao acesso à moradia gerando segregação social através dos preços.


“Regras que restringem a oferta para que essa demanda seja atendida de forma adequada não fazem com que ela desapareça, mas impactam diretamente no preço dos imóveis da região.”


Se o novo Plano Diretor, após tramitação turbulenta e longa na Assembléia Legislativa, indica mudanças positivas como a eliminação dos recuos obrigatórios, que tiraram durante décadas espaço aproveitável dos terrenos, e o incentivo ao adensamento em eixos de transporte de alta capacidade, a lógica restritiva permanece nas suas “notas de rodapé”. O coeficiente de aproveitamento dos terrenos, a relação entre a área que pode ser construída e a área do terreno, foi determinado em apenas 1 para toda a cidade e, apesar de existir a possibilidade de aumentá-lo através de “outorga onerosa” (basicamente o pagamento para poder construir mais), os valores são tão altos que o adensamento desejado se torna inviável. Os poucos terrenos que possibilitam a viabilização econômica de projetos, ao longo dos corredores de transporte onde o valor da outorga é menos cara, sofrem tanta concorrência de incorporadoras que o preço do terreno aumenta ainda mais, valor repassado ao comprador final.

Ainda que a cobrança da outorga onerosa não seja um instrumento ruim para financiar melhorias urbanas pelas prefeituras, ela cria uma distorção no preço que diminui continua encarecendo a oferta – ou seja, famílias de classe média e média-baixa continuam no trajeto à periferia, onde a fiscalização e a imposição regulatória é muito mais branda, e os preços, muito menores. A intensificação deste movimento vem paulatinamente destruindo as áreas de mananciais da cidade, com a expansão da mancha urbana sobre represas, gerando impacto ambiental consideravelmente maior no do que algumas árvores plantadas pelos moradores do Jardim América e Europa.

O centro expandido certamente se tornaria mais acessível ao permitir o adensamento de “apenas” 2% da cidade que, na verdade, significam cerca de 30km2. É evidente que aqui não advogo uma intervenção normativa para a construção de moradias populares no Jardim Europa ou em Alto de Pinheiros. No entanto, garantias legais que engessam estas regiões para atender grupos de privilegiados viram as costas para as nefastas consequências nos mecanismos exclusivos que perpassam tais legislações. O caminho para viabilizar um maior acesso à cidade e uma vida urbana mais integrada e mista não parece passar por mais restrições e normas, cuja alcunha de incentivos ou de controle esconde que, na prática, há um repasse nos preços que tornam mais distantes oportunidades e qualidade de vida.

Logo, se zoneamento hoje é uma questão ultrapassada, tomo uma interpretação distinta; é ultrapassada pois já deveríamos ter prosseguido além das legislações exclusórias. Como colocou Anthony Ling, editor deste site e também debatedor à mesa na ocasião, ao pensar no zoneamento deveríamos ter em mente que muitas regras e leis acabam excluindo os que por elas não podem pagar. Se ainda não fomos além do debate do zoneamento, é porque nada foi feito no sentido de acabar com estas distorções; a inépcia do poder público – cuja energia está focada em outros assuntos – em mexer no “vespeiro” é a razão da pauta continuar tão viva.

  1. Eduardo Estevez

    Parabéns pelo excelente texto repleto de muita lucidez.

    Concordo integralmente.

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  2. Wagner Alves de Oliveira

    Otimo conteudo para reflexão.

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