São Luís e o mito da falta de planejamento urbano

Centro Histórico de São Luís do Maranhão. (Imagem: SBPC – Universidade de Brasília, Creative Commons)

É muito comum ouvirmos que os problemas de São Luís vêm da falta de um bom planejamento urbano. No entanto, passeando pela história da cidade, podemos notar que ela não apenas teve planejamento, como acompanhou os ideais e instrumentos de políticas urbanas dos grandes centros do país, como São Paulo e Rio de Janeiro.

São Luís teve, desde o princípio, um ordenamento da malha urbana guiada pelas resoluções das ordenações filipinas, espécie de código de lei que ditava, entre outras coisas, proposições para os assentamentos urbanos. Segundo o Professor José Antônio Viana Lopes, São Luís seguiu o modelo marcante do urbanismo português de Cidade Alta, onde eram locados os prédios públicos, militares e religiosos, e a Cidade Baixa, onde era localizado o comércio. As proposições deste traçado inicial se mantiveram inalteradas por praticamente 300 anos, até as primeiras intervenções sanitaristas no início do Século XX.

Durante o período colonial, a cidade de São Luís não possuía códigos urbanos ou de obras que regulassem aspectos como usos, afastamentos e gabaritos. Os códigos de postura tinham caráter estético, legislando apenas  sobre as fachadas das construções. Dessa forma as construções desenvolvidas pelo Brasil, no período colonial, não eram norteados por um código de obras, mas por uma espécie de acordo tácito, limitadas em pavimentos apenas pelas tecnologias construtivas

A mudança neste panorama em São Luís iniciou no Século XX. A cidade acompanhou o aparecimento de diversas epidemias, decorrentes da má qualidade da infraestrutura sanitária. Decorrente disso, São Luís recebeu de São Paulo, em 1904, a visita da Comissão Godinho, cujos trabalhos deram origens aos primeiros códigos sanitários da cidade e do Estado. Os códigos, que tinham como objetivo mudar a dinâmica das edificações coloniais, foram os primeiros a interferir de forma objetiva no uso do solo privado da cidade, mas suas proposições ainda estavam longe de configurar um zoneamento moderno.

Na década de 1930, na Era Vargas, São Luís recebeu um interventor para administrar e atualizar a política urbana municipal. Otacyllo Saboya Ribeiro, engenheiro cearense escolhido para a missão, sugeriu uma remodelação do espaço urbano, colocando em prática ideias do urbanismo higienista, como abertura de vias e avenidas bulevares, criação de parques, conectividade entre espaços públicos e promoção da arquitetura moderna por meio da construção de Prédios Públicos.

Além do Plano de Remodelamento e das ações do executivo, a administração se preocupou em renovar os instrumentos de política urbana da cidade e, no ano de 1936, surge o primeiro zoneamento de São Luís, de caráter territorial. Dois anos depois, em 1938, na administração de Pedro Neiva de Santana, surgiu o segundo Zoneamento da Cidade, com caráter funcionalista, que criou os primeiros afastamentos e recuos obrigatórios, além de separar a cidade por funções e determinar número de pavimentos para cada zona. A medida, no entanto, não foi capaz de alterar significativamente a dinâmica central da cidade, que já se encontrava consolidada e ocupada.

Todavia, a cidade foi crescendo, e planejadores, jornalistas e intelectuais começaram a questionar qual seria a solução para a saturação da infraestrutura na região central da cidade. O Centro já era visto como um lugar a ser protegido, devido, principalmente, ao trabalho de intelectuais como Raimundo Lopes. Por outro lado, o adensamento urbano era mal visto, tanto por intelectuais quanto por planejadores. Desse dilema veio a resposta que orientou o crescimento de São Luís a partir da década de 1960: O Plano de Expansão da Cidade de  São Luís.

Este plano urbano, de influência modernista, previa a separação da cidade por funções e a criação de uma cidade de baixo adensamento, com expansão horizontal. Espelhava-se nas recomendações de Le Corbusier e nas recomendações do IV CIAM, que enxergam a cidade como uma máquina e o urbanismo como um instrumento puramente técnico. Era um plano utópico, tal como o de Brasília. Entretanto, ele não foi colocado em prática de forma integral.

A proposta influenciou e continua influenciando a ocupação e expansão urbana de São Luís. O crescimento Luís em três eixos — praia ao norte, Zona Industrial ao Sul e Conjuntos Habitacionais no sentido do Bairro do Anil — é produto dessa proposta, assim como a manutenção de grandes áreas verdes — o que auxiliou na conservação, mas gerou crescimento urbano disperso e fragmentado. Para orientar a ocupação da cidade moderna no então quase inocupado eixo de expansão, o Estado se fez atuante, tanto na cessão de terras públicas quanto na elaboração de leis, como o Plano Diretor de 1975 e Zoneamento de 1975.

Ao final da década de 1970, importantes nomes do urbanismo nacional participaram ativamente do planejamento urbano municipal. Jaime Lerner, importante urbanista, natural de Curitiba, no Paraná, onde foi prefeito e governador durante várias ocasiões, e Jorge Wilheim, urbanista responsável pela elaboração do planejamento urbano em diversidades cidades brasileiras.  Ambos prestaram diversas consultorias aos órgãos de planejamento urbano do município de São Luís. Lúcio Costa, outro nome importante do urbanismo nacional, que ganhou notoriedade pelo Plano Piloto da cidade de Brasília, desenvolveu um projeto de um bairro inteiramente planejado sob seu conceito de “superquadras”, localizado nas terras ao norte da cidade, ainda pouco ocupadas.

Em 1981, as contribuições de Jaime Lerner e Jorge Wilhein levaram à atualização da lei de Zoneamento de 1981, feita para adequar a cidade ao grande crescimento populacional motivado pelos grandes investimentos industriais no Maranhão, e para atualizar a lei de Zoneamento de 1975, já considerada defasada apenas meia década após ter sido homologada.

No fim da década de 1980 o país assistia ao fim do regime militar e ao início da sua redemocratização. Um marco desse processo foi a elaboração da nova constituição, em 1988, com uma novidade: artigos que tratam a questão urbana de forma exclusiva. A influência da Constituição é visível nos Planos Diretores e de Zoneamentos de 1992, onde podemos perceber, que, apesar da influência do urbanismo moderno, o norteador agora era a CF 1988 e instrumentos como as ZIS (Zonas de Interesse Social). Segundo Celene Tonella, houve uma mudança de perspectiva, onde a ideia de gestão urbana passou a ganhar força em detrimento do ‘planejamento urbano.’

“Concretamente, a nova orientação constitucional aponta para o abandono da ideia de planejamento urbano e substitui-a pela concepção de gestão, mostrando quais os elementos que as prefeituras dispõem para gerir recursos, no sentido de uma maior equidade.”

Já no Século XXI, tivemos como principais marcos no planejamento da grande São Luís o Plano Diretor de 2006, que foi feito seguindo as premissas do Estatuto das Cidades, e a criação da nova Região Metropolitana da Grande São Luís, em 2015, englobando outros municípios vizinhos e seguindo diretrizes do Estatuto das Metrópoles.

Quadro 1 – Leis de Zoneamento, quantidade de palavras e zonas nelas presentes. Fonte: Elaborado pelo autor a partir de dados da pesquisa.

O número de zonas, o tamanho dos códigos urbanos e o nível de interferência do Estado no uso do solo privado aumentaram gradativamente ao longo do século XX. Além disso, outras leis e instrumentos que regulam a ocupação do solo (tanto privado quanto público) apenas cresceram. A cidade é mais planejada hoje do que jamais foi, mas os problemas se mantêm — e se expandem. Congestionamentos, déficit habitacional e infraestrutura precária são problemas recorrentes em nossa cidade.

Em boa parte, o próprio planejamento urbano criou ou potencializou esses efeitos. Ao criar uma cidade dispersa, ele favoreceu o uso do carro, criando congestionamentos. Ao restringir índices construtivos, impediu o mercado de criar habitação a preço mais acessível. E, novamente, a cidade dispersa aumentou os custos com infraestrutura e a distância entre periferia e centro.

As regulações e restrições do uso do solo e exigências construtivas elevaram o valor da terra, fazendo com que as pessoas, em busca de terra barata, se mudassem para regiões cada vez mais distantes. A alternativa para morar em áreas centrais foi a ocupação de terras (em sua maioria públicas e de proteção ambiental), como é é o caso do bairro do Coroadinho, maior favela do Norte e Nordeste do Brasil.

Fonte: Jornal o  Imparcial, 08 de março de 1979.

Mesmo quando a verticalização é permitida por lei, ela não é feita com qualidade, por conta das próprias exigências legais, não sendo suficiente para adensar a região o bastante para absorver os pontos positivos do adensamento, como a diversidade urbana.

Edifício localizado na Avenida dos Holandeses, em São Luís. Exigências de vagas mínimas de estacionamento incentivam o uso do automóvel, além de prejudicar a estética arquitetônica das edificações, criando uma bandeja embaixo dos prédios, os pavimentos garagens.  Fonte: Acervo do autor.

O centro, hoje em decadência, já foi um local de grande vitalidade urbana. Construído de forma tácita, possuía recomendações que Jane Jacobs indicava como medidores de boa cidade: uso misto, olhos das edificações voltadas para as ruas, alta densidade.

São Luís na década de 1960. Fonte: IBGE.

Jane Jacobs observou, ainda na década de 1960, que as cidades devem ser vistas como elementos complexos:

“Sob a aparente desordem da cidade tradicional, existe, nos lugares em que ela funciona a contento, uma ordem surpreendente que garante a manutenção da segurança e a liberdade. é uma ordem complexa. sua essência é a complexidade de usos das calçadas, que traz consigo uma sucessão permanente de olhos.”

Talvez a resposta não seja aumentar o planejamento, mas reconhecer a importância do feedback do mercado como agente do desenvolvimento das nossas cidades. É preciso entender a cidade como organismo complexo, e não como uma máquina. Como um processo, não como um fim. E o urbanismo como uma ferramenta, e não como a solução.

  1. Aline

    Excelente! Simplesmente: excelente.

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  2. RONALD DE ALMEIDA SILVA

    CARO PAULO SÁ VALE; Boa noite.
    A sua análise é tão boa quanto oportuna. O mito da falta de planejamento em São Luís é uma grave praga mental só superada pelo mito do “maranhense preguiçoso”. Ambos os mitos são frutos de ignorância intelectual e científica e falta de cultura geral e de leitura. Vou republicá-lo no meu blog RONALD.ARQUITETO e Facebook, pois precisamos disseminar esse artigo que está sendo veiculado na base do CAOS PLANEJADO. Parabéns pela pesquisa e síntese de assunto da mais alta relevância, tão comum quanto dramático em quase todas as 5.570 cidades/municípios do Brasil. Só precisamos avançar mais rápido no entendimento de que a questão URBANA, em especial no Maranhão, não pode prescindir dos estudos da questão RURAL. Abraços, Ronald de Almeida Silva. Rio de Janeiro, RJ, 02jun1947; reside em São Luís, MA, Brasil desde 1976.
    Arquiteto Urbanista FAU-UFRJ 1972 / Registro profissional CAU-BR A.107.150-5
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