Novo Plano Diretor de Belo Horizonte: mais um passo para o fracasso

O futuro de Belo Horizonte está em jogo. Não se trata de problemas associados a crises econômicas ou desastres naturais. Trata-se da consolidação de uma estrutura urbana espacial ineficiente e suas consequências econômicas e sociais, cujos efeitos são tão duradouros quanto a idade de edifícios. A perspectiva de aumento da restrição à construção com a redução dos potenciais construtivos do solo urbano, previstos no Projeto de Lei 1749/15 de Belo Horizonte, aprovado no mês passado, reforçará os padrões ineficientes de desenvolvimento da cidade nas últimas décadas.

Reconhecido como o modelo urbano padrão, o modelo “AMM”, desenvolvido por Alonso, Muth e Mills na década de 60, é a principal teoria em economia urbana e explica aspectos fundamentais sobre a origem de cidades e seus padrões de desenvolvimento. De acordo com a teoria, terrenos são bens com valores intrinsecamente distintos, associados à eficiência de suas localizações. Uma cidade se forma quando a eficiência da localização é favorável: um mercado imobiliário saudável e competitivo leva a produção de imóveis para próximo dos mercados de trabalho, gerando economias de escala e evitando-se custos de transporte. Estas premissas racionalizam a formação de estruturas urbanas espaciais monocêntricas, caracterizadas por um distrito central com elevada densidade populacional, que cai exponencialmente à medida que a distância do centro aumenta. Um estudo de Alain Bertaud e Stephen Malpezzi evidencia este fenômeno em Chicago, Nova York, Londres, Paris, Berlim, Xangai, Hong Kong, Cingapura e outras metrópoles.

Um mercado imobiliário saudável e competitivo leva a produção de imóveis para próximo dos mercados de trabalho, gerando economias de escala e evitando-se custos de transporte.

Teoricamente, o local mais eficiente de uma cidade é a sua região central por estar geograficamente mais próxima dos habitantes em todas direções. Mas Alain Bertaud demonstrou que o comportamento populacional descrito no modelo AMM não foi observado em 9 das 48 metrópoles avaliadas. Em Mumbai, a densidade urbana é espalhada e  não segue um padrão. Em Joanesburgo, o local de maior densidade foi deslocado do centro da cidade. Em São Petersburgo, a densidade populacional se diverge da curva média devido a uma relativa planificação da densidade a distâncias médias do centro. Já em Seul, Brasília e Moscou, a curva de densidade se inverte em resposta às maiores densidades populacionais nos extremos destas cidades. Estaria o modelo AMM equivocado?

Alain Bertaud, ex-urbanista chefe da divisão de planejamento urbano do Banco Mundial, justifica o fenômeno de planificação ou inversão da curva de densidade como uma resposta do mercado às condições políticas destas cidades. Em Mumbai, a dispersão da densidade urbana foi causada por um regime regulatório que restringe o potencial de construção para controle da densidade urbana. Em Joanesburgo, o apartheid causou o deslocamento da densidade populacional para fora do centro. Em Brasília, a distribuição da densidade populacional foi planejada com o desenho viário e as diretrizes de ocupação do solo do plano diretor da cidade. Já em Moscou, não havia mercado de terras e o Estado assentava a população sem levar em conta as relações de demanda e oferta de espaços existentes em economias de mercado. Observa-se, no entanto, que uma das principais premissas do modelo AMM foi quebrada. As premissas de um mercado livre e competitivo para os fatores de produção, terra e capital foram interrompidas pelos regimes regulatórios destas cidades, alterando o padrão de desenvolvimento delas.

A teoria econômica urbana indica que, dada uma infraestrutura de transporte de qualidade, a distribuição da população no solo urbano é resultante da adaptação do mercado imobiliário ao ambiente regulatório da cidade. De acordo com o estudo de Bertaud, nas cidades onde o desenvolvimento urbano pode responder à demanda por espaço a distribuição da densidade populacional tende a seguir uma curva exponencial com inclinação negativa e acentuada. Esse é o caso de Chicago, cidade que, ao longo dos seus 183 anos, permitiu a renovação do estoque imobiliário em seu distrito central, preservando a identidade monocêntrica da cidade.

Considerada como o berço dos arranha-céus, no centro de Chicago ainda existe uma centena de edificações de 50 a 184 metros de altura, construídas entre o fim do século XIX e o início do século XX, que se encontram ativas e cautelosamente preservadas. Das 565 edificações com mais de 75 metros de altura na cidade, 330 ultrapassam 100 metros, 40 ultrapassam 200 metros e 7 ultrapassam 300 metros, sendo 2 construções chegando a 423 e 442 metros de altura. Este padrão de desenvolvimento às margens do lago Michigan, entre parques extensos e inúmeras instalações de lazer e entretenimento, faz do centro de Chicago o local mais valorizado da cidade e uma referência internacional.

Por outro lado, de acordo com o estudo de Bertaud, em cidades cujos regimes regulatórios restringem o desenvolvimento urbano, a densidade urbana não segue o mesmo padrão, e as curvas resultantes da média da dispersão da densidade são planas ou possuem inclinações positivas. Belo Horizonte, São Paulo e outras cidades brasileiras estão nesta categoria.

O padrão de desenvolvimento urbano de Belo Horizonte é caracterizado pela dispersão da população em edificações de médio porte, entre 20 e 80 metros de altura, com alguns edifícios chegando a altura máxima de 120 metros. Este padrão é resultante da adaptação do mercado imobiliário à infraestrutura disponibilizada e às leis de uso e ocupação do solo que orquestram o desenvolvimento da cidade em seus 121 anos. Projetada pelo engenheiro Aarão Reis, Belo Horizonte foi a primeira cidade planejada do Brasil e surgiu com a necessidade de uma nova capital do Estado após a Inconfidência Mineira.

O projeto inicial de Aarão Reis, inaugurado em 1897, consistia em um plano similar ao de Washington, D.C. e ao de Paris, com eixos monumentais, avenidas em diagonal e quarteirões de dimensões regulares dentro de um anel viário, a conhecida Avenida do Contorno. Com uma população inicial de 10 mil habitantes, a população prevista de 200 mil habitantes foi atingida em 1940 e, em 1950, já haviam 350 mil belo-horizontinos na cidade. Com um crescimento populacional excepcional, Belo Horizonte atingia 1,25 milhões de habitantes em 1970, que é metade dos níveis atuais. Hoje 2,5 milhões de residentes habitam na cidade, com capacidade para 2,2 milhões de vínculos empregatícios registrada em 2012, época em que o nível de emprego havia atingido o maior patamar já registrado. A população da Região Metropolitana é de 5,5 milhões de habitantes e parte desta população se desloca diariamente para trabalhar em Belo Horizonte.

As fotos aéreas da evolução do padrão de desenvolvimento urbano da capital demonstram que a cidade partiu de uma estrutura monocêntrica, com maior concentração de edificações de porte médio-alto no centro. As legislações urbanas de 1976 e 1985 ainda permitiam coeficientes de aproveitamento de 4 a 8 nas áreas centrais, ou seja, em muitos casos era possível construir até 8 vezes a área do terreno. Esta estrutura urbana monocêntrica permaneceu até meados da década de 90, quando um novo plano diretor com novas diretrizes de uso e ocupação do solo fora aprovado. Como consta no Artigo 5º da Lei 7165/96, o objetivo do plano era adequar a ocupação do solo à função social da propriedade, promovendo o aproveitamento socialmente justo e racional do solo. Para os planejadores, este fim seria atingido com a descentralização da ocupação urbana, reduzindo os coeficientes de aproveitamento dos terrenos nas áreas centrais para 3 e, em outras áreas, entre 1,5 e 2. Como resultado de um crescimento econômico e populacional das últimas duas décadas aliado a tais políticas restritivas, a estrutura da cidade evoluiu rapidamente para uma forma dispersa e policêntrica, quasi-acêntrica, com depreciação do centro original e a desintegração do município em multicentros de distintas classes sociais.

Em 2010 a curva de densidade de Belo Horizonte já era uma curva plana para o padrão estrutural de economias de mercado. A dispersão da densidade populacional e o envelhecimento do centro são também evidenciados em outras capitais brasileiras. A redução dos coeficientes e, assim, do potencial construtivo do solo urbano, inviabiliza a ampliação da oferta de área construída no centro destas cidades porque suas edificações já possuem coeficiente de aproveitamento superior ao permitido nas novas leis. Em termos práticos, aqueles edifícios antigos de quatro andares que ocupam todo seu terreno, sem afastamentos laterais, têm coeficiente de aproveitamento 4, que é superior ao permitido atualmente para novas edificações. Com o crescimento da população e da renda, a expansão exigida do estoque imobiliário tem que ser feita em outra área. Como a preferência da população consiste na aquisição ou aluguel de apartamentos e salas em edifícios novos, e, como a preferência das construtoras é a de mitigar os custos e riscos associados ao empreendedorismo, a oferta e demanda por imóveis frente às restrições legislativas se casam prioritariamente em terrenos vagos, expandindo as fronteiras da cidade.

A dispersão de densidades populacionais causada pela adaptação do mercado às leis locais está associada a um elevado custo de transporte que, em locais desprovidos de infraestrutura, se torna um problema de eficiência econômica e produtividade. Mais tempo gasto em trânsito em horário de trabalho reflete negativamente no PIB da cidade. A restrição da produtividade do solo, com baixos coeficientes de aproveitamento, e a dispersão da produtividade do trabalho também geram deseconomias de escala. Aumentam-se os custos de transação e se reduz o potencial de receita.

A dispersão de densidades populacionais causada pela adaptação do mercado às leis locais está associada a um elevado custo de transporte que, em locais desprovidos de infraestrutura, se torna um problema de eficiência econômica e produtividade.

Modelos de produtividade realizados por Glaeser e Ressenger em 2009 e Abel, Dey e Gabe em 2011 indicam que o aumento de 10% no padrão de densidade urbana das cidades americanas está associado ao aumento médio de 0,4% a 0,9% no PIB das cidades. Minha estimação do modelo para as cidades brasileiras aponta resultados similares na escala metropolitana e superiores na escala municipal se o movimento for feito com redução da dispersão. O modelo de produtividade indica que se Belo Horizonte fosse um município monocêntrico a cidade seria 30% mais produtiva. Mas enquanto o desenvolvimento imobiliário é para cima nas principais metrópoles no mundo como Chicago, Toronto, Londres, Sydney, Tóquio, Xangai, Mumbai e Seul— até mesmo Moscou —, a legislação dos municípios brasileiros aponta para baixo, com coeficientes de aproveitamento dentre os mais restritivos no mundo.

Em Belo Horizonte, o edifício mais alto é o JK, construído em 1963 com 120 metros de altura. Na verdade, o edifício mais alto de Belo Horizonte não está em Belo Horizonte. Resultado direto da desastrosa política urbana do município e da dispersão causada por ela, o edifício Concórdia foi finalizado recentemente no município de Nova Lima com 170 metros de altura a exatos 136 metros de distância da borda administrativa de Belo Horizonte, e 9 quilômetros do centro. Foram R$400 milhões em investimentos somente neste edifício que, se fosse construído na capital mineira, serviria para revitalizar o centro, ampliar a oferta de imóveis, elevar a produtividade e a arrecadação de impostos no município. Além do edifício Concórdia, foram realizados estimados R$6,5 bilhões em investimentos imobiliários na região com a construção de uma centena de edifícios corporativos e residenciais de alto padrão, e altura entre 50 e 90 metros que, ausentes as restrições de uso do solo, teriam sido feitos em Belo Horizonte. Novos loteamentos e edificações estão previstos para a área, onde já habitam 30 mil migrantes belo-horizontinos. Outros ainda residem em Belo Horizonte, mas trabalham em Nova Lima. A falta de infraestrutura para o fluxo entre Nova Lima e Belo Horizonte tem gerado congestionamentos quilométricos que favorecem ainda mais a consolidação desta área como um centro urbano novo e relativamente independente da capital. Este já é um processo irreversível com as leis atuais e potencialmente irreversível no curto e médio prazo, mesmo com qualquer mudança legislativa. Uma grande perda para a cidade que se deteriora com o tempo.

Entretanto, a Câmara Municipal de Belo Horizonte aprovou em primeiro turno o Projeto de Lei n. 1.749/15, que trata da redução dos coeficientes de aproveitamento para 1 em toda a cidade, e regulariza a Outorga Onerosa pelo Direito de Construção até o potencial de 4 em propriedades lindeiras aos principais eixos de transporte. A OODC é um potencial construtivo adicional que um proprietário pode realizar no seu terreno, mediante contrapartida financeira que, de acordo com a secretaria de planejamento urbano, será em torno de 40% do valor da propriedade.

As mesmas peças políticas foram aprovadas em São Paulo, Porto Alegre, Curitiba, Goiânia, Salvador e outras capitais brasileiras. Se trata de uma articulação federal evidenciada por diversos meios como no Plano Nacional de Mobilidade Urbana Sustentável de 2004 do Ministério das Cidades: “(…)A formação e consolidação de subcentros urbanos, ou a multicentralidade, resulta na diminuição de viagens”. A Outorga Onerosa do Direito de Construir, a OODC, é um instrumento de política urbana regulamentado no Estatuto da Cidade em 2001 que, de acordo com o jurista José Afonso da Silva, ajudaria o poder público a recuperar a mais-valia oriunda do direito de construção. Os fundamentos da equalização dos coeficientes de aproveitamento em toda a extensão urbana também são formulados por José como forma de reduzir a disparidade econômica, promovendo um tratamento igualitário entre os proprietários de terra.

Ao avaliar a distribuição da densidade urbana das capitais brasileiras, o conceito de Alain Bertaud se comprova: o planejamento urbano das capitais brasileiras pode ser classificado como não orientado para o mercado, no sentido de não permitir que o desenvolvimento urbano responda às demandas por espaço em cada localidade. Em Belo Horizonte, o novo Plano Diretor está sendo repudiado por 27 entidades de classe, dentre elas o Sindicato da Construção (Sinduson-MG), a Federação das Indústrias (FIEMG), a Associação Comercial e Empresarial (ACMinas), a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB-MG) e outras. O novo plano agravará os padrões ineficientes de desenvolvimento da cidade nas últimas décadas, sendo mais um passo para o fracasso de Belo Horizonte.

Thiago Jardim é arquiteto, urbanista e economista, pesquisador no Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada, IPEA.