Devemos “subornar” os resistentes às novas construções?

Todo mundo odeia empreendimentos de luxo. Mas precisamos de novos prédios de apartamentos de alto padrão para resolver a crise habitacional: quando os ricos podem se mudar para unidades novas, quem não é rico pode ocupar as moradias antigas que os ricos deixaram para trás.

Apesar disso ser verdade, os eleitores simplesmente não acreditam que construir mais, por si só, vá tornar a moradia mais acessível. E muitos políticos querem que as pessoas menos favorecidas vejam benefícios mais evidentes na construção de moradias.

Uma solução é obrigar as incorporadoras desses novos prédios sofisticados a reservar parte das unidades para pessoas de baixa e média renda. Essa política é chamada de zoneamento inclusivo, ou cota de solidariedade.

A começar pelo condado de Montgomery, em Maryland, na década de 1970, as políticas de zoneamento inclusivo foram adotadas pela maioria das grandes cidades americanas: Nova York, Boston, Chicago, São Francisco, Seattle, Denver, Minneapolis e Washington, D.C. têm alguma versão da política em vigor.

A lógica do zoneamento inclusivo é simples: sempre haverá gente que ganha pouco demais para pagar o aluguel a preço de mercado, e não queremos deixar os pobres — ou seus filhos — de fora dos benefícios de morar nas cidades que concentram as melhores oportunidades econômicas.

Mas economistas e incorporadores rebatem que o zoneamento inclusivo funciona, na prática, como um imposto sobre a construção, porque reduz as margens de lucro de se construir mais unidades. Isso significa que menos unidades são construídas no total. E, embora um pequeno número de inquilinos sortudos consiga uma moradia acessível nova, o custo geral da moradia acaba mais alto do que seria sem a exigência do zoneamento inclusivo.

Em outras palavras, se vamos subsidiar moradia para os pobres, o zoneamento inclusivo é uma forma bastante ineficiente de fazer isso.

Leia mais: O zoneamento inclusivo está criando moradias menos acessíveis?

Quanta moradia o zoneamento inclusivo exclui?

Descobrir exatamente quanto o zoneamento inclusivo reduz o crescimento da oferta de moradia é mais difícil do que parece. Afinal, as cidades que impõem exigências de zoneamento inclusivo podem ser diferentes das que não impõem em aspectos que também afetam a produção de novas moradias.

Talvez as cidades com zoneamento inclusivo também sejam mais ricas, mais progressistas ou tenham um custo de vida mais alto. Isso dificulta comparar iguais com iguais e isolar o efeito do zoneamento inclusivo sozinho.

Mas um novo estudo — “Inclusionary Zoning and Housing Supply: Evidence from California’s Palmer Fix”, de Noah Kouchekinia, doutorando em economia na Universidade da Califórnia em Irvine — encontrou uma forma de contornar esse desafio.

Em 2009, um tribunal da Califórnia decidiu que as leis municipais de zoneamento inclusivo em Los Angeles eram uma forma de controle de aluguéis, algo que foi tornado ilegal por uma lei estadual de 1995. Com isso, todas as leis municipais de zoneamento inclusivo sobre unidades de aluguel no estado ficaram sem efeito. Em 2017, o legislativo da Califórnia aprovou a lei “Palmer Fix”, que permitiu aos municípios voltar a aplicar as normas de zoneamento inclusivo que ainda constavam na legislação.

Isso permitiu que Kouchekinia isolasse os efeitos das leis de zoneamento inclusivo usando a técnica de comparação das diferenças dos dois grupos (com e sem a medida). 

A decisão judicial de 2009 e o “Palmer Fix” que veio depois oferecem um cenário para comparação tão bom quanto se pode encontrar no mundo real: antes de 2009, algumas cidades da Califórnia tinham zoneamento inclusivo e outras não. De 2009 a 2017, nenhuma cidade da Califórnia teve zoneamento inclusivo para unidades de aluguel. E, de 2017 em diante, o zoneamento inclusivo foi “religado” nas cidades cujas leis voltaram a valer.

O passo seguinte é encontrar uma forma de medir o rigor dessas leis. Em geral, as regras de zoneamento inclusivo oferecem às incorporadoras um cardápio de opções. Por exemplo, uma incorporadora pode escolher entre reservar 10% das unidades para inquilinos que ganham até 60% da renda mediana da região ou reservar 15% das unidades para inquilinos que ganham até 80% da renda mediana da região. De um jeito ou de outro, ela precisa abrir mão de uma parte do aluguel que receberia se todas as unidades fossem alugadas a preço de mercado.

Kouchekinia partiu do princípio de que as incorporadoras buscam o lucro máximo e, por isso, mediu o rigor das leis de zoneamento inclusivo como o percentual mínimo do aluguel de mercado do qual elas teriam que abrir mão para ficar em conformidade. Em seguida, estimou o efeito de um aumento nesse rigor sobre a oferta de novas moradias.

Ele concluiu que “para cada ponto percentual de aumento no rigor de uma lei de zoneamento inclusivo, o fluxo de nova oferta de moradia cai 7,6%”. Como a lei típica “exige que a incorporadora abra mão de cerca de 4,2% do aluguel”, ele estimou que a lei típica de zoneamento inclusivo reduz a produção anual de moradias em 31,8%.

Uma conta de padaria sugere que, de 2018 a 2024, isso equivale a pouco mais de 86 mil unidades a menos construídas no estado da Califórnia por causa do zoneamento inclusivo.

Kouchekinia enfatizou, por e-mail, que seu estudo é “um trabalho em andamento” e que, embora já o tenha apresentado em conferências para revisão por pares, ainda não publicou uma versão finalizada em uma série de textos para discussão.

Mas seus resultados estão alinhados com a literatura anterior sobre zoneamento inclusivo, que usa uma abordagem mais teórica. Um relatório de 2024 do Terner Center, da UC Berkeley, simulou os efeitos do zoneamento inclusivo em Los Angeles ao longo de dez anos. Ele constatou que, quando a fatia exigida pelo zoneamento inclusivo sobe de 0% para 1%, o número total de unidades construídas cai bruscamente. Acima disso, a queda é mais gradual e quase linear.

Precisamos ser lúcidos sobre o que é o zoneamento inclusivo: um imposto sobre a nova moradia. E quando você taxa alguma coisa, acaba tendo menos dela.

Outro estudo, de Vincent Rollet, do MIT, construiu um modelo de oferta e demanda de área construída em Nova York e simulou o efeito de uma exigência de que 20% da área construída dos novos prédios da cidade fosse alugada abaixo do preço de mercado. Rollet concluiu que, de 2020 a 2060, a exigência de zoneamento inclusivo levaria à “construção de 6,8 milhões de m² de área acessível, mas reduz a área construída total da cidade em 37 milhões de m². Em outras palavras, para cada metro quadrado de área acessível criado pela política, a área total disponível cai 5,5 m²”.

O que acontece quando se garante novas unidades de moradia acessível abrindo mão deliberadamente de uma quantidade muito maior de moradia a preço de mercado? Os aluguéis sobem. Se a demanda não muda e a oferta encolhe, o mercado se equilibra a preços mais altos.

“O estudo de Kouchekinia é complementar” à literatura anterior, segundo Chris Elmendorf, professor da Faculdade de Direito da UC Davis que pesquisa política habitacional. Embora “devamos esperar efeitos variados, dependendo dos detalhes de cada política”, acrescentou ele, o achado comum é que o zoneamento inclusivo reduz a oferta total de moradia disponível para os consumidores. “Não existe almoço grátis”.

Também temos exemplos do mundo real que parecem sustentar a literatura mais teórica. Portland, no Maine, ampliou sua exigência de zoneamento inclusivo para 25% das unidades dos novos prédios em 2020; desde então, a produção de moradia despencou, e a câmara municipal estuda voltar atrás.

Portland, em Oregon, adotou uma exigência parecida em 2017. A construção desabou até que a câmara municipal votou, em 2024, pela ampliação das isenções fiscais locais e pelo aumento dos subsídios financeiros para os projetos sujeitos à lei.

Como convencer os eleitores a aceitarem mais construções

Recentemente, Cambridge, em Massachusetts (onde cresci), e New Haven, em Connecticut (onde fiz faculdade), aprovaram leis abrangentes de ampliação do potencial construtivo.

No ano passado, a câmara municipal de Cambridge aprovou uma lei que legalizou unidades de até seis andares por direito (ou seja, sem as licenças especiais antes exigidas) em lotes grandes o suficiente nas áreas com zoneamento inclusivo. Isso significa que agora é possível erguer um prédio de apartamentos de até 22,5 metros de altura em lugares onde antes só eram permitidas unidades isoladas de baixa densidade. Em New Haven, a câmara de vereadores aprovou recentemente uma lei que permite construções habitacionais muito maiores e mais densas no centro da cidade.

As duas cidades têm leis de zoneamento inclusivo em vigor. Em Cambridge, 20% da área construída de um novo empreendimento com 10 unidades ou mais (ou pelo menos 930 m² no total) precisam ser vendidos ou alugados abaixo do preço de mercado. Em New Haven, pelo menos 15% das unidades dos novos empreendimentos no centro com 10 unidades ou mais precisam ser vendidas ou alugadas abaixo do preço de mercado.

Burhan Azeem e Eli Sabin — respectivamente vereador em Cambridge e ex-vereador em New Haven, que encabeçaram as reformas de suas cidades — disseram que não teriam conseguido formar as coalizões políticas para as leis de ampliação do potencial construtivo sem essas normas de zoneamento inclusivo já em vigor.

“Sem nenhum tipo de zoneamento inclusivo, as contas fechariam bem melhor e teríamos muito mais construção de moradia no total”, disse Azeem por telefone. “Mas não é esse o mundo em que vivemos. Vivemos quase no mundo oposto, em que a produção de novas moradias é incrivelmente impopular, em que 85% dos prédios existentes estavam fora das regras, em que Massachusetts e Cambridge, em particular, tinham um zoneamento que permitia menos densidade do que já existia”.

“Num mundo em que você precisa de cinco ou seis votos numa câmara de nove membros, dizer a alguém que, nesse novo projeto, vai haver pelo menos uma unidade que um professor consegue pagar era um argumento muito persuasivo para essa pessoa enxergar os benefícios gerais da lei de ampliação do potencial construtivo”, acrescentou Azeem.

Sabin observou que, embora considere justificado o ceticismo quanto aos benefícios de curto prazo da nova moradia a preço de mercado, o zoneamento inclusivo pode não ser a forma mais eficiente de uma cidade oferecer moradia aos moradores de baixa renda. Isso porque, se menos unidades são construídas no total, como sugere a literatura, a prefeitura arrecada menos impostos.

“Existe um cenário alternativo que deveria ser considerado, que é quanto a cidade arrecadaria se não houvesse o imposto do zoneamento inclusivo, e se seria possível gastar esse valor de forma mais eficiente para ajudar as famílias a conseguirem morar na cidade”, disse ele. “Eu só acho que deveria ter mais transparência sobre o que estamos gastando e um retrato mais honesto das escolhas que estão escondidas dentro do zoneamento inclusivo — isso teria valor”.

Leia mais: Como transformar prédios de luxo em habitação popular

Eficiência promove equidade

Até aqui, falamos de um tipo específico de lei de zoneamento inclusivo: o zoneamento inclusivo não financiado. Uma exigência não financiada é aquela em que o governo obriga você a fazer alguma coisa, mas não oferece nenhum recurso para isso. Nesse caso, o governo exige unidades acessíveis e espera que os proprietários paguem a diferença entre o aluguel de mercado e o aluguel acessível.

No zoneamento inclusivo financiado, os proprietários recebem algum tipo de compensação financeira pelo aluguel do qual abrem mão nas unidades acessíveis de um prédio. Essa compensação pode assumir várias formas: em princípio, o governo poderia simplesmente passar um cheque aos proprietários com a diferença entre o aluguel de mercado de uma determinada unidade e o valor que os inquilinos estão pagando.

Na prática, a compensação costuma vir na forma de taxas menores sobre o empreendimento ou de abatimentos no imposto sobre a propriedade — mais ou menos o que Portland, em Oregon, tentou fazer quando seu zoneamento inclusivo saiu pela culatra.

Em 2025, o estado de Washington aprovou a lei HB 1491, que estabeleceu novos padrões mínimos de densidade em todo o estado perto de pontos de transporte público. Ela:

• • Impôs uma exigência de zoneamento inclusivo aos novos empreendimentos;
  • Obrigou as cidades que cobram taxas de impacto sobre novos empreendimentos a reduzi-las em 50% para os projetos elegíveis;
  • Concedeu 20 anos de abatimento no imposto sobre a propriedade para os novos empreendimentos com unidades acessíveis.

As políticas de zoneamento inclusivo podem ser tornadas menos nocivas, mas “menos ruim” não é a mesma coisa que “bom”. O zoneamento inclusivo é uma forma muito improvisada e ineficiente de oferecer moradia a quem não consegue pagar o preço de mercado. Uma forma mais eficiente seria simplesmente derrubar o preço de mercado, inundando a cidade de novas unidades.

A melhor maneira de fazer isso seria não ter nenhuma lei de zoneamento inclusivo, reduzir drasticamente as regras de zoneamento em geral e deixar que as construtoras construam até o ponto em que o mercado de moradia se equilibre. Aí o governo usaria parte do aumento na arrecadação do imposto sobre a propriedade para bancar subsídios de aluguel para famílias de baixa renda — talvez com subsídios maiores caso a família elegível escolhesse morar em um bairro com mais oportunidades (e, proporcionalmente, de custo mais alto).

Infelizmente, vivemos em um mundo da segunda melhor opção (ou terceira, ou quarta). Na medida em que eleitores e grupos de interesse talvez precisem ser “comprados” para que novas moradias sejam construídas, o zoneamento inclusivo (financiado) pode valer a consideração. É melhor rechear as novas construções com o que são, na prática, subornos, do que não construir nada.

Mas precisamos ser lúcidos sobre o que é o zoneamento inclusivo: um imposto sobre a nova moradia. E quando você taxa alguma coisa, acaba tendo menos dela.

Artigo originalmente publicado em The Argument, em julho de 2026.