A descentralização administrativa na África e o contexto brasileiro

Atualmente já não há muita discussão sobre o fato de que os governos locais – prefeituras, em bom brasileiro – são as entidades governamentais mais aptas para responder às demandas da população. Tanto a nível político quanto técnico, estão mais próximos dos cidadãos, entendem melhor o contexto, têm condições de identificar melhor as soluções para os problemas enfrentados, e, no fim das contas, pagam o preço político caso as coisas não vão bem.

E embora haja uma forte discussão pela descentralização fiscal, temos um arranjo institucional e de governança relativamente descentralizado no Brasil. Muitas vezes tomamos como algo natural esse grau de autonomia (entre responsabilidades e possibilidades) que as nossas prefeituras dispõem. Isso significa prefeituras com mandato eleitoral próprio, competência para arrecadar impostos como o IPTU e o ISS, acesso a transferências constitucionais como o Fundo de Participação dos Municípios (FPM) e, em muitos casos, capacidade de financiar investimentos por meio de empréstimos junto a bancos de desenvolvimento – um arcabouço institucional que a maioria dos países subsaarianos (e, iria ainda mais longe, globalmente) ainda está longe de ter. 

Na grande parte dos países que trabalho na África Subsaariana, apesar de existir, a figura do “governo local” muitas vezes não passa de figurativa (com perdão pelo trocadilho): ou a instituição que seria equivalente à prefeitura não existe (a autarquia, em termos técnicos), ou não goza dos mínimos elementos para que possam funcionar de maneira adequada. A grande maioria não celebra eleições a nível local (os administradores são designados a partir do governo central), e muitas não têm nem a possibilidade – e capacidade – de arrecadar receitas. 

Nesses casos, é o governo nacional que fica a cargo de muitos dos serviços que se esperaria dos governos locais. Isso inclui desde o planejamento territorial e urbanístico, até a conceitualização, a execução e a operação de projetos de água, saneamento e outros serviços públicos. Como se pode imaginar, além da distância física e contextual, que gera problemas de alinhamento de prioridades e soluções, a própria operação de sistemas dentro de um território local a partir de uma entidade nacional acaba criando dificuldades frequentes de governança.

Processos de descentralização são, porém, complexos e politicamente muito difíceis de implementar, e obviamente não há uma solução única. O que se aplica a qualquer contexto é o fato é que, sem recursos a nível local, uma autarquia não funciona de maneira minimamente autônoma e com a capacidade para operar, independente do nível de responsabilidades que se aplique. Por isso, é pelas receitas municipais que começa o trabalho que tenho apoiado em países desse contexto.

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As receitas municipais abrangem todas as fontes de recursos, sejam eles externos (transferências intergovernamentais, receitas patrimoniais, entre outros) ou internos (impostos, taxas, tarifas, multas, entre outros). O foco do meu trabalho tende a ser as receitas endógenas (internas) e, em especial, o imposto sobre o solo e a propriedade, reconhecimento globalmente como um imposto local por natureza, a principal fonte de receita dos governos locais na maioria dos países com estruturas governamentais mais desenvolvidas.

Obviamente, quando se trata de recursos, qualquer iniciativa enfrenta muitas barreiras, mas nesse caso o empecilho não é tanto uma possível rejeição popular, mas o que se chama de “arranjo político”. O “arranjo político” (deixo em aspas pois a tradução não captura realmente a expressão original em inglês – political settlement) é um conceito sobre distribuição real de poder entre grupos sociais e políticos que molda como instituições funcionam na prática. Surgiu nos anos 1970 mas foi realmente difundido por Mushtaq Khan nos últimos 20 anos, e se resume da seguinte forma, na minha humilde interpretação (provavelmente exageradamente simplista e totalmente passível de contestação): é muito difícil mexer com um sistema em que as principais partes envolvidas já se beneficiam de uma certa maneira. 

Em termos práticos: por que um prefeito (ou administrador) de uma cidade pequena, em um contexto onde o marco regulatório é praticamente inexistente e a capacidade institucional limitada, vai cobrar mais impostos se ele já se beneficia tirando a sua comissão, e a população não reclama (tanto) pois paga quase nada?

Achar os pontos de entrada para quebrar essa dinâmica, como pode-se imaginar, é bastante difícil. Em um mundo ideal, o trabalho seria de convencer através do fato de que, ao se arrecadar mais recursos, com a prefeitura fazendo um bom trabalho, a população veria os benefícios advindo dos seus impostos, e o prefeito/administrador poderia seguir com seu cargo por aprovação popular. No mundo real, é quase que o famoso cenário do ovo e da galinha…

Discutir descentralização é discutir a própria capacidade de um Estado existir onde a vida acontece: no território, na rua, no bairro, na cidade.

Na prática, o que tenho visto funcionar não é uma grande reforma, mas pequenas vitórias acumuladas – aquele trabalho incremental, paciente, perseverante e de longo prazo. Um projeto piloto de cadastro que demonstra que a arrecadação pode crescer sem impopularidade; uma transferência intergovernamental condicionada a metas de receita própria, que cria um incentivo externo para mudar o comportamento interno; ou simplesmente um prefeito que, por razões próprias, decide que quer deixar um legado diferente. Não é elegante, e não escala facilmente. Mas em contextos onde o “arranjo político” é o principal obstáculo, a mudança raramente vem de cima, ela começa pelas margens.

Para quem está acostumado com o debate urbano brasileiro, onde as prefeituras dispõem de instrumentos como o IPTU progressivo e operações urbanas consorciadas, pode parecer distante esse cenário de escassez institucional quase total. Mas vale a reflexão: mesmo no Brasil, com todo o arcabouço legal disponível, quantos municípios realmente utilizam o imposto sobre a propriedade como ferramenta de desenvolvimento urbano, e não apenas como fonte de arrecadação mínima? O problema do arranjo político, afinal, não é exclusividade do continente africano.

Há, contudo, lições concretas que a experiência africana pode oferecer ao Brasil. A primeira é sobre a relação entre receita própria e autonomia real: municípios que dependem quase exclusivamente de transferências federais acabam, na prática, respondendo mais ao governo central do que aos seus próprios cidadãos – o mesmo problema estrutural do arranjo político, apenas em grau diferente. A segunda é sobre condicionalidade: transferências intergovernamentais atreladas a metas de desempenho fiscal, como as que têm sido testadas em contextos africanos com apoio do Banco Mundial e de outros parceiros, poderiam inspirar mecanismos similares no Brasil para estimular municípios que historicamente subutilizam sua base tributária. A terceira, talvez a mais sutil, é sobre o valor da transparência fiscal como ferramenta de prestação de contas (accountability): quando o cidadão consegue rastrear o que paga e o que recebe em troca, o arranjo político começa, pouco a pouco, a perder terreno.

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No fim das contas, discutir descentralização na África Subsaariana ou qualquer outro contexto é discutir a própria capacidade de um Estado existir onde a vida acontece: no território, na rua, no bairro, na cidade. Sem governos locais minimamente autônomos, com recursos próprios e capacidade de decisão, qualquer promessa de desenvolvimento urbano vira um exercício distante, conduzido por instituições que não vivem o cotidiano que tentam regular. E é justamente aí que mora o desafio: fortalecer o nível local não é apenas uma questão técnica, mas uma disputa política sobre quem ganha, quem perde e quem controla o território. 

Em muitos países, isso significa começar pequeno, encontrar brechas, construir confiança e mostrar que o ciclo virtuoso é possível: arrecadar melhor, investir melhor, gerar resultados e, aos poucos, mudar a relação entre Estado e cidadão. É um processo lento, cheio de tensões, mas indispensável para qualquer país que queira cidades que funcionem de verdade.