O imposto do zoneamento

O zoneamento está impedindo a construção de novas moradias? Esse é um debate recorrente entre quem discute política habitacional. De um lado, há quem argumente que as restrições a novos prédios estão reduzindo a oferta e elevando os preços. O outro lado afirma que o zoneamento não é o principal gargalo, e que os altos custos de construção e as dificuldades de financiamento pesam mais. Segundo esse segundo argumento, liberar a construção de prédios de apartamentos não mudaria nada, porque as incorporadoras não estão dispostas a construí-los.

A forma mais simples de resolver esse debate é ampliar o potencial construtivo e ver se as incorporadoras constroem mais moradias. Auckland, na Nova Zelândia, ampliou o potencial construtivo para permitir prédios de apartamentos e casas geminadas e desencadeou um boom de construção, então o zoneamento restritivo claramente limitava a oferta habitacional. Mas como saber se o zoneamento é uma restrição quando não temos as evidências de uma grande mudança de política?

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Os economistas criaram diversas formas de testar se o zoneamento é uma restrição efetiva, ou seja, se ele realmente limita a construção. A ideia geral é que uma restrição cria um hiato (ou diferença) que podemos detectar empiricamente. Por exemplo, quando uma incorporadora quer construir um prédio de 20 andares, mas o zoneamento limita a altura a 10 andares, haverá um hiato entre o custo de construir mais um andar e o preço de venda das unidades adicionais. Sem limites de altura, a incorporadora continuaria subindo o prédio até que o custo extra de construção se igualasse ao preço de venda, e o hiato desapareceria. Portanto, se encontramos uma diferença entre custo e preço, sabemos que o zoneamento é uma restrição.

Esse método de “procurar o hiato” já foi aplicado aos limites de altura dos prédios de apartamentos (construir para cima), aos lotes mínimos que impedem novas moradias em áreas já ocupadas (construir para dentro) e aos limites de crescimento urbano que restringem o espraiamento (construir para fora). Os economistas chamam esse hiato de “imposto do zoneamento”, porque um imposto também cria um hiato entre oferta e demanda. Não se trata simplesmente de um imposto somado ao preço da moradia; o hiato deve ser interpretado como evidência de que as restrições do zoneamento estão distorcendo o mercado imobiliário. 

Nos Estados Unidos, quando olhamos para os dados, encontramos evidências claras de que o zoneamento tem limitado a oferta habitacional nos últimos anos. Os limites de altura reduzem o tamanho dos edifícios em Nova York, os lotes mínimos impedem casas em lotes pequenos nas cidades costeiras e o limite de crescimento urbano de Portland restringe a construção nas bordas da cidade. Se quisermos aumentar a oferta de moradia, precisamos remover as restrições do zoneamento.

Construir para cima: limites de altura

Imagine que você é um incorporador construindo um prédio de apartamentos. Se você consegue vender um apartamento por cerca de US$10.000 o m², e acrescentar mais um andar custa cerca de US$5.000 o m², construir esse andar é lucrativo. Como as incorporadoras buscam lucro, não esperaríamos encontrar casos em que elas deixam dinheiro na mesa, a menos que algo as impedisse de acrescentar mais andares ao prédio.

Glaeser, Gyourko e Saks (2005) estudam o imposto do zoneamento gerado pelos limites de altura em Manhattan. Aqui, o imposto do zoneamento é o hiato entre o custo de construção de mais um andar em um prédio de apartamentos e o preço de venda das unidades adicionais. Os autores estimam custos de construção de US$3.230 por m² e preços de apartamentos de US$6.460 por m². Portanto, o imposto do zoneamento é a diferença de US$3.230, que os autores atribuem às restrições regulatórias que impedem as incorporadoras de ampliar a oferta de moradia. A diferença deve ser vista como um sinal de que o zoneamento está limitando a construção, e não como o efeito sobre os preços da moradia.

Brueckner e Singh (2020) estudam o imposto do zoneamento gerado pelos limites de altura em cinco cidades americanas. Eles adotam uma abordagem diferente: em vez de comparar preço e custo de construção, testam se terrenos vazios são vendidos por um preço mais alto quando o zoneamento permite edifícios mais altos. Intuitivamente, as incorporadoras estão dispostas a pagar mais por terrenos em que os usos permitidos são mais valiosos, já que um edifício mais alto, com mais unidades, gera mais receita.

Eles usam dados de vendas de terrenos vazios entre 2000 e 2018 e o coeficiente de aproveitamento (CA) — relação entre a área construída total de um edifício e a área do terreno — como indicador aproximado da altura dos edifícios. Os autores estimam a correlação entre o preço da terra e os limites de altura e encontram uma relação positiva: as incorporadoras pagam mais por terrenos que permitem edifícios mais altos. Essa correlação pode não ser causal, porque os planejadores urbanos poderiam permitir edifícios mais altos justamente em áreas valorizadas, que teriam terrenos mais caros de qualquer forma. Os autores tentam atenuar esse problema comparando vendas de terrenos dentro do mesmo bairro.

Nova York tem a maior amostra de vendas de terrenos vazios, então vou me concentrar nos resultados da cidade. O artigo mostra que um aumento de 10% na altura permitida está associado a um aumento de 3% no preço da terra. Olhando cada distrito separadamente, o maior efeito está em Manhattan, onde uma altura permitida 10% maior significa um terreno 6% mais caro. Esse é o imposto do zoneamento. Se o zoneamento não fosse uma restrição, flexibilizá-lo não deveria ter efeito algum sobre o preço da terra. Quando as incorporadoras já constroem tão alto quanto desejam, elas não pagariam a mais por um terreno com maior altura permitida.

Se o zoneamento não fosse uma restrição, flexibilizá-lo não deveria ter efeito algum sobre o preço da terra.

Brueckner e Singh também mostram o quanto o preço reage a uma mudança na altura à medida que nos afastamos do centro. Isso significa que os limites de altura restringem mais a construção quanto mais perto estamos do centro. Em outras palavras, os limites de altura em Nova York pesam mais justamente onde os edifícios já são os mais altos. Com base em um modelo, os autores calculam que os edifícios de Nova York seriam 33% mais altos sem as regras de zoneamento.

Construir para dentro: lotes mínimos

Imagine que você é dono de uma casa com um grande jardim. Um dia, um incorporador bate à sua porta e oferece uma mala de dinheiro pelo seu jardim, para desmembrar o lote e construir uma nova casa ali. Se você valoriza mais o dinheiro do que a grama, vai aceitar o negócio. Nesse caso, a terra vale mais como espaço para construir uma nova casa do que como jardim. E esperamos que os proprietários continuem desmembrando lotes enquanto o terreno edificável valer mais do que o terreno de jardim. Mas quando o zoneamento impede isso, exigindo um tamanho mínimo de lote, os proprietários ficam legalmente impedidos de desmembrar, e surge uma diferença entre o valor do terreno edificável e o valor do terreno de jardim.

Gyourko e Krimmel (2021) estudam o imposto do zoneamento gerado pelos lotes mínimos com dados de 24 regiões metropolitanas americanas entre 2013 e 2018. O objetivo é comparar o valor do terreno de jardim com o valor do terreno edificável, então é preciso estimar essas duas variáveis. Para o terreno edificável, eles usam transações de terrenos vazios, o que nos dá o preço da terra que pode ser usada para construir casas. Os autores observam ou estimam o número de casas que devem ser construídas no terreno vazio, o que permite calcular o preço da terra por moradia.

Para o valor do terreno de jardim, eles estimam a correlação entre o preço das casas e o tamanho do lote, usando vendas de casas próximas ao terreno vazio. Ao observar o quanto os preços aumentam conforme os lotes ficam maiores, é possível calcular o preço por metro quadrado do terreno de jardim. Eles separam o valor do jardim do valor da casa controlando diversas características do imóvel, como área útil, número de andares, localização e idade. Para chegar ao valor total do terreno de jardim, multiplicam o preço por metro quadrado pelo tamanho estimado do lote das novas casas, que calculam a partir do tamanho médio dos lotes das casas novas nas proximidades.

Por exemplo, eles observam a venda de um terreno vazio no condado de Marin, na região da Baía de San Francisco. O terreno tinha 1,6 hectares e foi vendido por US$10 milhões. O incorporador planejava construir 12 casas, então o valor do terreno edificável por moradia era de cerca de US$800 mil. Usando vendas de casas próximas, eles estimam um valor de terreno de jardim de US$300 mil por casa. Gyourko e Krimmel concluem, então, que o imposto do zoneamento é de US$500 mil por casa.

Isso não está totalmente certo. O hiato é de US$500 mil, mas inclui tanto o imposto do zoneamento quanto o custo de desmembrar o lote. Suponha, por exemplo, que você tenha um terreno onde caberiam duas casas, mas hoje há uma casa bem no meio dele; para desmembrar, seria preciso demolir a casa existente. Só que a demolição é cara, então o retorno de construir duas casas precisa ser grande o suficiente para cobrir esses custos. Portanto, mesmo quando o lote mínimo não é uma restrição efetiva, ainda pode existir um hiato entre o valor do terreno de jardim e o do terreno edificável. Assim, os autores superestimam o imposto do zoneamento no valor desses custos de desmembramento, o que significa que o imposto do zoneamento no condado de Marin é algo menor do que US$500 mil.

O valor do imposto do zoneamento precisa ser interpretado com cuidado. Ele representa o quanto as incorporadoras valorizam o terreno edificável acima do valor que os proprietários atribuem ao terreno de jardim. Isso não significa que o preço das casas cairia US$500 mil se os lotes mínimos fossem eliminados; significa apenas que o hiato entre o terreno edificável e o terreno de jardim cairia de US$500 mil para perto de zero. Na prática, esperamos que uma reforma do zoneamento reduza o hiato pelos dois lados: mais desmembramentos aumentariam a oferta de moradia e reduziriam o preço das casas, diminuindo o valor do terreno edificável; e mais desmembramentos significam quintais menores para os proprietários, o que faz cada metro quadrado restante de jardim valer mais. Juntas, essas duas forças fecham o hiato, com o valor do terreno edificável e o do terreno de jardim se igualando em, digamos, US$600 mil.

Gyourko e Krimmel estimam o imposto do zoneamento para 24 regiões metropolitanas. Reproduzo abaixo a Figura 4 do estudo, que mostra o percentil 25, a mediana e o percentil 75 do imposto do zoneamento em cada região, calculado para um terreno de cerca de 1.000 m². A amostra de vendas de terrenos vazios pode ser pequena, então a média é sensível a valores extremos; por isso, devemos usar a mediana.

Vemos um padrão claro: os maiores impostos do zoneamento estão nas cidades costeiras, e San Francisco tem a maior diferença mediana, de US$410 mil. As cidades do interior do país têm impostos do zoneamento insignificantes, o que indica que as regras de lote mínimo não são uma restrição efetiva ali. Assim, uma reforma do zoneamento que permita desmembrar lotes é muito mais importante nas cidades costeiras, onde a restrição de fato limita a construção, do que em cidades como Cincinnati.

Boston tem um imposto do zoneamento moderado, de US$45 mil, apesar dos preços altos da moradia. É preciso lembrar que essa medida capta apenas as restrições ao desmembramento de lotes, e que a oferta habitacional de Boston pode estar limitada por outras regras de zoneamento (por exemplo, limites de densidade que impedem prédios de apartamentos). Alguns valores são negativos, o que não deveria acontecer; isso mostra que o método é um tanto impreciso com amostras pequenas (San Jose tem apenas 44 transações de terrenos, por exemplo).

Os autores também testam se o imposto do zoneamento varia com a distância até o centro da região metropolitana. Como seria de esperar, em lugares com terra abundante, como Atlanta, o imposto do zoneamento diminui à medida que nos afastamos do centro (de US$30 mil para US$10 mil), o que significa que as restrições do zoneamento pesam um pouco nos bairros centrais, mas não nas áreas mais afastadas. Já San Francisco e Los Angeles têm impostos do zoneamento acima de US$200 mil mesmo para terrenos a mais de 48 km do centro. Isso mostra que os lotes mínimos são uma restrição efetiva em toda a região metropolitana, e não apenas no centro.

Construir para fora: limites de crescimento urbano

Imagine que você é dono de um terreno agrícola fora do limite de crescimento urbano da cidade, o que significa que você não tem permissão para construir uma casa nele. Se tentasse vendê-lo a um incorporador, receberia ofertas muito menores do que o seu vizinho do lado residencial do limite, que tem o direito de construir. Ao impedir a expansão da cidade para fora, o limite de crescimento urbano cria uma diferença entre o preço da terra residencial e o preço da terra agrícola vizinha.

Grout, Jaeger e Plantinga (2011) estudam o limite de crescimento urbano de Portland. Usando os valores venais dos terrenos, eles comparam o preço de terrenos não urbanizados logo dentro e logo fora do limite; essa abordagem controla as diferenças geográficas e isola o efeito do limite de crescimento urbano sobre o valor da terra. Eles encontram uma diferença de preço entre US$74 mil e US$346 mil por hectare nos lados oeste e sul da região metropolitana de Portland, com a terra residencial mais cara. No lado leste, a diferença é pequena ou inexistente.

Portanto, o limite de crescimento urbano bloqueia novas moradias no oeste, mas não no leste. Podemos interpretar isso como sinal de que o limite é uma restrição efetiva à construção apenas em um dos lados de Portland. Isso faz sentido se o oeste é uma localização mais desejada, onde as pessoas querem morar, enquanto ainda há terra não urbanizada dentro do limite no lado leste, menos atraente. O limite de crescimento urbano redireciona os novos empreendimentos para uma localização pior.

No entanto, essa diferença de preço não é igual ao imposto do zoneamento, que o artigo não tenta estimar. Como a terra rural não tem redes de água e esgoto, é de esperar algum hiato causado pelo custo de levar infraestrutura até ela, mesmo quando o limite de crescimento urbano não é uma restrição e o imposto do zoneamento é zero. Mas podemos chegar à nossa própria estimativa aproximada do imposto do zoneamento. Os autores calculam uma diferença de preço de US$25 mil por hectare no lado leste; supondo que ali o limite não seja uma restrição efetiva, podemos interpretar esse valor como o custo de infraestrutura. Então, o imposto do zoneamento no lado oeste é a diferença de preço menos esse custo, ou seja, entre US$49 mil e US$321 mil por hectare. (Se os custos de infraestrutura forem maiores no lado oeste, o imposto do zoneamento seria menor.) Se o limite de crescimento urbano fosse removido, o imposto do zoneamento cairia pelos dois lados: com a queda do valor da terra urbana e com o aumento do preço da terra rural.

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Conclusão

As evidências são claras: o zoneamento é uma restrição à oferta habitacional nos Estados Unidos, por meio dos limites de altura em Nova York, dos lotes mínimos nas regiões metropolitanas costeiras de alta demanda e do limite de crescimento urbano no lado oeste de Portland. O próximo passo é usar essas evidências para orientar as políticas públicas. Os urbanistas deveriam usar essas métricas para identificar onde as regras de zoneamento são uma restrição e priorizar a ampliação do potencial construtivo onde o imposto do zoneamento é maior. A Nova Zelândia está avançando nessa direção, com um painel de dados que mede a diferença de preço entre a terra urbana e a rural. Uma política habitacional baseada em evidências deveria seguir esse exemplo e usar o imposto do zoneamento como diagnóstico das restrições que de fato limitam a oferta.

Artigo publicado originalmente em Building Abundance, em agosto de 2026.