Entendendo os imóveis vazios

“A melhor cidade é aquela que já existe”, já disse o urbanista brasileiro Washington Fajardo. Temos, nas cidades brasileiras, um grande estoque edificado, muito bem localizado, mas que hoje, infelizmente, está ocioso. Além disso, existe uma demanda social pela reocupação dos centros e pela utilização desse estoque como moradia ou para outros usos de interesse coletivo. Porém, a discussão a respeito de como dar uso a esse estoque tem prejudicado o debate e o encaminhamento de soluções adequadas à realidade.

Nos últimos anos, temos nos deparado com manchetes como esta da BBC, que afirma que o Brasil tem “6,9 milhões de famílias sem casa e 6 milhões de imóveis vazios”. O cidadão comum, ao ver esses dados, costuma confundir o déficit habitacional com a população em situação de rua, que são coisas distintas. Surge então a ideia de que bastaria ocupar o estoque de imóveis vazios com aqueles que precisam de moradia, mas o problema não é tão simples.

Esse tipo de raciocínio levou algumas cidades a tentar combater a vacância imobiliária de forma bruta. Barcelona, por exemplo, criou leis que exigem que proprietários aluguem apartamentos vazios, sob risco de confisco. A narrativa foi a de que a especulação imobiliária — escolha deliberada por manter um imóvel ocioso, na expectativa de uma valorização futura — explicaria a crise habitacional da cidade. No entanto, um tanto ironicamente, em 2019, pouco antes dessa legislação, a própria cidade de Barcelona realizou um censo dos imóveis vazios e chegou à conclusão de que apenas 1,22% das moradias estavam desocupadas — um número “muito abaixo da proporção recomendada que permite um bom funcionamento do mercado de aluguel”, segundo a pesquisa. A própria prefeitura, portanto, reconhecia que havia poucos imóveis vazios.

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Na mesma época, o urbanista Nabil Bonduki escreveu o artigo “O mito das casas sem gente não resolverá o problema da gente sem casa”, explicando por que esse tipo de discurso é uma ilusão. O cálculo do déficit habitacional feito pela Fundação João Pinheiro costuma ser vulgarizado como “número de pessoas sem casa”, o que não corresponde à realidade. O déficit habitacional é uma medida criada para medir a falta de acessibilidade habitacional. Isso significa que grande parte do déficit é composto, por exemplo, pelo chamado ônus excessivo com aluguel urbano: pessoas que têm moradia, mas comprometem uma parcela excessiva de suas rendas com aluguel.

Um primeiro passo para analisar adequadamente o número de imóveis vagos numa cidade é considerar o que chamamos de taxa de vacância natural. Diversos pesquisadores estimam que uma taxa de vacância entre 4% e 7% é desejável para o bom funcionamento de um mercado de aluguel. Se tivéssemos vacância zero, simplesmente não haveria imóveis disponíveis para locação, ou qualquer liberdade para trocar de imóvel, pois todos estariam ocupados. É preciso lembrar que sempre existirá uma quantidade nominal relativamente grande de imóveis vazios nas grandes cidades — e isso não é, por si só, um problema.

O problema surge quando a taxa de vacância ultrapassa esse patamar considerado saudável. Isso pode ocorrer por crises econômicas intensas e esvaziamento urbano. Cidades em retração populacional costumam apresentar altas taxas de vacância, e diferentes regiões das cidades também podem ter taxas de vacâncias totalmente distintas por serem mais ou menos atrativas. Barcelona, por exemplo, apresenta taxas muito baixas devido à forte demanda por moradia, turismo e emprego.

Dando um passo adiante, quando analisamos a taxa — e não apenas o número absoluto — de imóveis vazios em São Paulo, vemos que, de fato, a proporção é bastante alta. Em 2023, segundo o IBGE, quase 12% dos imóveis particulares da capital estavam vagos, bem acima da taxa considerada natural (4-7%). O estudo de 2016 do IPEA, intitulado “Retrato das Áreas Centrais no Brasil”, analisou a evolução da taxa de vacância entre 2000 e 2010 nos centros das capitais brasileiras. Foi observada uma redução no período, mas ainda com taxas elevadas, entre 9% e 12%. São dados que deveriam ser atualizados constantemente.

Esquecemos que os motivos da vacância nos centros urbanos são extremamente heterogêneos, e cada situação pode demandar uma política pública específica.

Vale lembrar que esses dados de vacância se referem a domicílios, ou seja, imóveis residenciais, mas que os imóveis vazios podem ter outros usos. Nos centros das cidades brasileiras existem muitos imóveis públicos ociosos que originalmente tinham usos institucionais ou comerciais, por exemplo. Na maioria dos casos, a conversão para outro uso ou destinação é tecnicamente viável, embora exija investimento e a eficácia dessa conversão dependerá de cada caso.

Na esteira de políticas como a de Barcelona, vemos no Brasil medidas genéricas para combater essa vacância, como o IPTU progressivo, ou seja, o aumento da taxa anual de IPTU para imóveis abandonados ou vazios. Parte-se da ideia de que o imóvel vazio resulta de uma decisão voluntária do proprietário, e a melhor política pública para tal seria a penalização através do aumento do imposto. Em última instância, pode-se chegar à desapropriação. No entanto, esquecemos que os motivos da vacância nos centros urbanos são heterogêneos, e cada situação pode demandar uma política pública específica.

Tentando mapear as possíveis causas dos imóveis vazios, temos cinco grandes grupos:

1) Imóveis públicos das três esferas (União, estados e municípios), além de autarquias e fundações, que muitas vezes nem sabem que possuem determinados imóveis. O Estado acumula imóveis por desapropriações, disputas judiciais etc., mas não tem mecanismos eficazes para dar-lhes destinação.
2) Falta de demanda local, comum em regiões com infraestrutura precária, baixa zeladoria urbana e imóveis depreciados, o que dificulta a atração de investimentos e o próprio interesse de cidadãos para ocupá-los.
3) Imóveis deteriorados protegidos por patrimônio histórico, onde há grande insegurança jurídica sobre o que pode ou não ser feito, afastando investidores para recuperá-los.
4) Especulação imobiliária irracional, quando proprietários mantêm imóveis construídos vazios sem qualquer lógica econômica consistente.
5) Edifícios em condomínio altamente depreciados, com múltiplos proprietários e baixa capacidade de manutenção.

É possível citar alguns exemplos a partir de Porto Alegre. Há um terreno de 13.000 m² extremamente bem localizado, próximo à Assembleia Legislativa, à orla do Guaíba, ao Gasômetro e a equipamentos culturais, que está vazio há décadas. A própria prefeitura não soube informar claramente a quem ele pertence. Há também um edifício ocioso da antiga Fundação CEEE na Rua dos Andradas que está à venda, mas com valor incompatível com a realidade do mercado, o que inviabiliza sua alienação.

Em 2023, houve uma tentativa da prefeitura de leiloar o edifício sede da antiga Secretaria Municipal de Obras e Viação, no Centro Histórico, que estava abandonado. Os recursos da venda seriam usados para a construção de 254 unidades residenciais em um bairro precário. Porém, por uma decisão judicial, foi proibido demolir ou descaracterizar o imóvel, alegando que ele tinha um valor arquitetônico e histórico importante, e o leilão foi suspenso. Assim, o prédio público continua abandonado e a possibilidade de utilização dos recursos da venda continua bloqueada.

Também destaco um grande imóvel do INSS ao lado do Mercado Público, ocupado em 2024 pelo MTST (Movimento dos Trabalhadores Sem-Teto) e que agora será destinado ao Minha Casa Minha Vida, mas que ficou ocioso por mais de 20 anos, se tornando um marco do abandono público no centro da cidade. Um levantamento de 2020 mostrou que, em São Paulo, o INSS tinha 60 imóveis abandonados e outros 37 que também foram ocupados por movimentos de luta por moradia após ficarem ociosos. O caso mais emblemático é o da Avenida 9 de Julho — um dos eixos mais importantes da cidade —, que está sem uso institucional há mais de 50 anos.

Para cada tipo de vacância, há instrumentos distintos que deveriam ser aplicados. No caso dos imóveis públicos, é necessário o mapeamento completo e a responsabilização das diferentes esferas para dar uso a esse estoque. 

Para áreas com baixa demanda, é preciso entender a origem da falta de interesse em determinada região. Se há uma crise econômica generalizada, ou uma perda populacional significativa, gerando vacância no estoque habitacional, uma política de taxação progressiva dos imóveis vazios como o IPTU progressivo pode apenas agravar o problema. Dentro do escopo do poder municipal, é fundamental investir em zeladoria urbana e espaços públicos de qualidade justamente para tornar estes locais mais atraentes e viáveis para moradia adequada.

Para o patrimônio histórico, deve-se haver clareza de regras e apoio institucional aos investidores. Diferentes departamentos e secretarias da Prefeitura devem se coordenar para entender quais os entraves à aprovação de projetos, como por exemplo a aplicação de legislações de incêndio e bombeiros do século 21 em construções do século 20. Investidores devem saber a priori qual o potencial de uso a determinada edificação — caso contrário, dificilmente farão investimentos em um cenário de incerteza.

Uma especulação imobiliária “irracional” seria quando um imóvel já construído e pronto para ser ocupado é deliberadamente mantido vazio. Tal ação normalmente foge de uma lógica econômica consistente dado que o proprietário abre mão de uma receita financeira voluntariamente. Nesses casos, cabe ao poder público verificar a regularidade do pagamento do IPTU pelo proprietário, que já é uma ferramenta que incentiva a ocupação e, em última instância, aplicar os instrumentos do PEUC (Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsórios) — mecanismo que obriga o proprietário a dar uso a imóveis urbanos vazios, subutilizados ou abandonados. Porém, é preciso lembrar que este é apenas um dos tipos de vacância, e provavelmente um caso de exceção, e não a regra.

Por fim, os edifícios em condomínio altamente degradados representam o caso mais complexo. São prédios com múltiplos proprietários, baixa renda e manutenção inviável. Os custos condominiais e as condições do edifício normalmente afastam novos moradores, em uma espiral negativa. Não há soluções simples. Talvez a valorização progressiva das áreas, por melhoria das condições urbanas, possa induzir um processo espontâneo de reinvestimento. Talvez, ainda, seja necessário implantar legislações que permitam a alienação do condomínio como um conjunto, mediante a aprovação de uma maioria significativa dos condôminos. Tal prática existe, por exemplo, em Hong Kong, que entende a importância de dar uso eficiente ao seu escasso solo urbano. 

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Os imóveis vazios nos centros urbanos são um problema complexo e urgente, mas cujos dados e possíveis soluções devem ser analisados de forma pragmática, para além das manchetes e discursos fervorosos. 

Texto baseado na palestra realizada em novembro de 2025 no Seminário Internacional “30 anos da Pesquisa do Déficit Habitacional no Brasil”, promovido pela Fundação João Pinheiro (FJP).