O pedágio urbano só faz sentido se financiar o transporte público?

A tramitação do novo marco legal do transporte público trouxe de volta um tema recorrente no debate urbano: a possibilidade de cobrar pela circulação de automóveis em áreas congestionadas das cidades, o que chamamos de pedágio urbano ou taxa de congestionamento. O texto que veio do Senado incluía instrumentos de financiamento — entre eles, a cobrança pelo uso da via em áreas e horários específicos para financiar o Transporte Público. Ao chegar à Câmara, no entanto, esses dispositivos acabaram sendo retirados pelo relator, em meio à resistência a novas cobranças e ao esforço de viabilizar a aprovação do projeto. Com isso, saiu não apenas uma fonte potencial de receita para o transporte público, mas também um instrumento clássico de gestão da mobilidade urbana.

O curioso é que o pedágio urbano não era exatamente uma novidade. A própria Política Nacional de Mobilidade Urbana já prevê, há mais de uma década, a possibilidade de precificar o uso da infraestrutura viária. Ainda assim, bastou que o tema voltasse à pauta para que a reação seguisse um roteiro conhecido. Sempre que o pedágio urbano aparece, a primeira resposta costuma ser uma grande resistência à cobrança. A ideia de pagar pelo uso da via em espaços historicamente percebidos como gratuitos gera um incômodo imediato. Antes mesmo de se discutir o desenho da política, surge a pergunta: por que pagar por algo que sempre foi livre?

É a partir desse incômodo que a crítica à cobrança começa a se organizar. Há uma variedade de argumentos, alguns mais imediatos, quase instintivos, como a percepção de que a cobrança seria apenas mais um imposto ou um custo adicional difícil de justificar. Outros ganham uma roupagem mais técnica e estruturada, especialmente no debate público e acadêmico.

Entre esses, dois aparecem com mais frequência. O primeiro é o da segregação socioespacial: cobrar pelo uso da via poderia transformar o acesso à cidade em um privilégio de quem pode pagar. O segundo diz respeito à destinação da arrecadação: a política só seria aceitável se os recursos fossem integralmente investidos no transporte público — caso contrário, não passaria de um mecanismo arrecadatório disfarçado de política de mobilidade.

À primeira vista, os dois argumentos parecem razoáveis. Se estamos cobrando pelo uso do automóvel, faria sentido reforçar as alternativas coletivas. E se o acesso à cidade depende de mobilidade, qualquer política que encareça deslocamentos deveria ser avaliada com cuidado do ponto de vista social. 

Entretanto, há um efeito curioso nesse tipo de discussão. Aos poucos, o congestionamento deixa de ser o centro do debate. A pergunta já não é mais como lidar com o uso excessivo de uma infraestrutura limitada, mas sob quais condições seria legítimo cobrar por ela. 

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Cobrar para financiar, ou cobrar para organizar?

O pedágio urbano não surgiu, originalmente, como uma forma de arrecadar dinheiro para o transporte público ou para a cidade. Ele nasce de uma constatação mais simples — e, por isso mesmo, mais desconfortável: o espaço viário é um recurso escasso tratado como gratuito.

Quando uma rua já está cheia, cada carro que entra nela piora um pouco o trânsito para os outros. O motorista percebe apenas o custo da própria viagem: gasolina, estacionamento e o tempo que ele mesmo vai perder. O que normalmente não entra nessa conta é que sua presença também faz todo mundo ao redor andar um pouco mais devagar, inclusive os ônibus.

Sozinho, esse impacto parece pequeno. Um carro a mais não trava uma avenida inteira. O problema é que milhares de pessoas tomam a mesma decisão ao mesmo tempo que produzem o que chamamos de congestionamento.

Há estimativas de que o congestionamento em grandes cidades brasileiras imponha perdas econômicas relevantes, em alguns casos da ordem de 2% do PIB, sobretudo em tempo desperdiçado no trânsito. O que parece gratuito no momento do uso é, na prática, pago todos os dias, só que de forma difusa, invisível e desigual.

O pedágio urbano surge justamente para tentar reduzir esse excesso de veículos nos horários e lugares mais congestionados da cidade. Hoje, muita gente usa a mesma via ao mesmo tempo porque, no momento da decisão, não existe nenhum custo adicional associado ao impacto que isso gera no trânsito.

Ao introduzir um preço nos momentos e lugares de maior demanda, a política altera esse cálculo. O custo da viagem passa a refletir, ainda que imperfeitamente, o impacto coletivo que ela gera. Com isso, parte das viagens deixa de ocorrer, muda de horário ou migra para outros modos. Embora a intensidade desses ajustes dependa da existência de alternativas viáveis em termos de horário, rota e modo de transporte. 

Esse é um dos pontos mais importantes — e frequentemente menos compreendidos — do pedágio urbano. O principal efeito da política não está no dinheiro arrecadado, mas na mudança de comportamento que a medida provoca. Esse ajuste afeta não apenas quem dirige, mas também o transporte público. Em uma cidade menos congestionada, os ônibus conseguem circular com mais velocidade e regularidade. Isso significa viagens mais rápidas, menor tempo parado no trânsito e menos veículos necessários para atender a mesma quantidade de passageiros.

Quanto custa, de fato, manter uma rua congestionada “gratuita”?

Ao rejeitar instrumentos de gestão da demanda por receio da cobrança, acabamos preservando um modelo que torna estruturalmente mais caro operar um transporte público eficiente. Londres registrou redução significativa de veículos no centro e melhora na velocidade dos ônibus. Em Nova York, apenas no primeiro ano da política, cerca de 11% dos veículos deixaram de circular na área tarifada, o equivalente a aproximadamente 27 milhões de viagens de carro a menos. Houve também aumento da velocidade dos ônibus e redução nos tempos de deslocamento.

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A desigualdade já está no sistema

Algo semelhante acontece com o argumento da segregação social. A crítica sugere que cobrar pelo uso da via excluiria os mais pobres do acesso às áreas centrais da cidade. Mas esse raciocínio parte de uma ideia enganosa: a de que, sem cobrança, o sistema atual já funcionaria de forma justa para todos.

Só que o congestionamento também produz exclusão. Não por meio de uma tarifa explícita, mas pelo tempo perdido. Quando uma viagem simples vira duas horas dentro de um ônibus parado no trânsito, o acesso à cidade também está sendo limitado.

E esses custos não recaem igualmente sobre todos. Em geral, grupos de maior renda concentram o uso do automóvel e, portanto, ocupam muito espaço da cidade para transportar relativamente poucas pessoas. Com isso, acabam consumindo de forma mais intensa uma infraestrutura limitada: o espaço viário. Ao mesmo tempo, dispõem de mais alternativas para contornar o congestionamento, seja ajustando horários, escolhendo rotas ou optando por modos mais rápidos. Já muitos grupos de menor renda, que dependem em grande medida do transporte público e têm menor flexibilidade de escolha, permanecem mais expostos à lentidão do trânsito. Como resultado, acabam absorvendo, em muitos contextos, uma parcela desproporcional do custo do congestionamento na forma de tempo perdido, apesar de contribuírem menos para o uso intensivo do automóvel.

O pedágio urbano não é perfeito

Isso não significa que o pedágio urbano, por si só, seja capaz de resolver a segregação socioespacial. Ele não é uma política desenhada para redistribuir renda nem para garantir acesso universal à cidade. O ponto central é outro. Ao reduzir o volume de veículos e melhorar a velocidade da rede, a precificação atua sobre um dos mecanismos que estruturam essa desigualdade: o uso excessivo de uma infraestrutura limitada e os custos que dele decorrem. Seus efeitos distributivos podem variar conforme o contexto e o desenho da política, mas não partem de um sistema neutro, partem de um sistema que já distribui custos de forma desigual.

Nesse contexto, a destinação da arrecadação passa a desempenhar um papel complementar, mas decisivo. Direcionar parte relevante das receitas para qualificar e ampliar o transporte público e os modos ativos pode mitigar eventuais efeitos regressivos, ampliar a aceitação da medida e reforçar alternativas ao automóvel, sobretudo onde essas alternativas ainda são insuficientes. Trata-se, porém, de uma decisão de desenho institucional, não do fundamento econômico da política, que continua sendo a internalização do custo social do congestionamento. 

Isso não significa que a política não tenha riscos ou efeitos indesejados. Nem todo mundo consegue mudar facilmente seus hábitos de deslocamento. Em cidades com transporte público precário, poucas alternativas de rota ou horários de trabalho muito rígidos, a capacidade de adaptação das pessoas é bastante desigual. Por isso, os efeitos da política precisam ser avaliados com cuidado, especialmente sobre os grupos que possuem menos opções de mobilidade no dia a dia.

Em particular, o modo como a receita é usada pode atuar na direção oposta da segregação ou reforçá-la. Quando os recursos se concentram em reforçar a oferta de transporte coletivo nos eixos que conectam periferias de baixa renda a empregos e serviços, ou em aliviar barreiras tarifárias através de descontos e gratuidades focalizadas, a precificação viária passa a contribuir para reduzir desigualdades de acesso. Se os investimentos se concentrarem apenas em áreas já bem atendidas ou em melhorias que beneficiem principalmente grupos de maior renda, o sistema pode ficar mais eficiente em termos agregados, mas com ganhos de acessibilidade desproporcionalmente apropriados pelos que já tinham mais renda.

Existe ainda um ponto menos discutido nesse debate. Se o pedágio urbano funcionar bem, a tendência é que menos carros circulem nas áreas congestionadas. E menos carros significam menos arrecadação. Isso cria um paradoxo. Transformar essa receita na principal fonte permanente de financiamento do transporte público pode gerar fragilidade no longo prazo, porque o sucesso da política reduz justamente a base que sustenta essa arrecadação.

Por isso, parece mais razoável utilizar os recursos da política para acelerar investimentos, melhorar corredores de ônibus ou ampliar políticas tarifárias voltadas aos grupos de menor renda, sem depender exclusivamente desse dinheiro para sustentar toda a operação do sistema ao longo do tempo. 

O problema de esperar a política perfeita

A forma como a arrecadação é utilizada importa, os efeitos distributivos precisam ser considerados e a dependência excessiva dessa receita pode criar problemas no longo prazo. Mas reconhecer essas complexidades não deveria significar abandonar a ideia. O problema surge quando essas limitações deixam de ser tratadas como desafios de desenho e passam a funcionar como condição prévia para que a política sequer exista.

Exigir que o pedágio urbano só exista depois que o transporte público atinja um determinado padrão de qualidade, que todas as preocupações distributivas estejam resolvidas e que haja consenso sobre o destino ideal da arrecadação significa condicionar a política à solução prévia de problemas que nenhuma cidade resolveu de forma definitiva.

Por trás dessa exigência de perfeição existe também um viés em favor do modelo atual. O congestionamento, o uso intensivo do automóvel e a precariedade do transporte público passam a ser tratados como características quase naturais da cidade, e não como resultado de escolhas urbanas e políticas feitas ao longo do tempo. Nesse contexto, qualquer tentativa de reorganizar o uso da infraestrutura viária passa a enfrentar um nível de exigência muito maior do que o aplicado ao sistema existente. A cidade congestionada precisa apenas continuar funcionando como sempre funcionou. Já a mudança precisa provar, antecipadamente, que será perfeitamente justa, eficiente e consensual.

A escolha, portanto, não é entre uma política perfeita e a inação. É entre arranjos imperfeitos: um que mantém o congestionamento como fato da vida urbana ou outro que, com todas as suas limitações, inicia uma trajetória de gestão mais racional do espaço viário e de redução gradual dos custos que ele impõe.

E a ausência, nesse caso, não é neutra. Sem qualquer mecanismo de regulação da demanda, o uso da infraestrutura continua sendo determinado por decisões individuais que não incorporam seus efeitos coletivos.

No fim, o debate sobre pedágio urbano no Brasil costuma girar em torno de quem paga e para onde vai o dinheiro.

Mas talvez a pergunta mais incômoda seja outra:

Quanto custa, de fato, manter uma rua congestionada “gratuita”?