Operações Urbanas e indicadores

As Operações Urbanas Consorciadas são um dos instrumentos de transformação mais importantes consolidados pelo Estatuto das Cidades, em especial por integrarem as ações necessárias para a recuperação de áreas que exigem uma mudança e intensificação do uso do solo, preverem os recursos necessários para esta alteração, favorecerem um desenho urbano compatível com a política urbana proposta e, principalmente, estimarem os recursos necessários à ação a partir da recuperação de parte da própria valorização a ser gerada pelas intervenções.

Em um momento no qual a capacidade de investimento público só se reduz, esta capacidade de produzir recursos é essencial. Não há praticamente mais nenhuma outra fonte de recursos em larga escala para financiar grandes ações de transformação urbana exceto investimentos de finalidade específica, além das OUCs.

Desde as primeiras Operações Urbanas, algumas delas antes mesmo do Estatuto, o instrumento tem passado por uma evolução significativa ao aprimorar conceitos e mecanismos, ampliar sua dimensão, fortalecer a sua conexão com a política urbana geral e, sobretudo, integrar mais e mais dimensões ao seu escopo, em especial a preocupação social.

A maioria das críticas genéricas feitas ao instrumento, em especial a de gentrificação, baseia-se em resultados de OUs realizadas no século passado e ignora tanto a evolução dos mecanismos como os resultados efetivamente alcançados.

A maioria das críticas genéricas feitas ao instrumento, em especial a de gentrificação, baseia-se em resultados de OUs realizadas no século passado e ignora tanto a evolução dos mecanismos como os resultados efetivamente alcançados. Mesmo as OUs mais antigas, como a Água Branca e a Faria Lima, têm sido aperfeiçoadas à luz da evolução conceitual e operacional.

Há, evidentemente, problemas a serem ainda resolvidos tanto na gestão como na avaliação e autocorreção da implementação do instrumento. Sem entrar em detalhes que escapariam ao objetivo deste texto, um dos problemas é um descompasso entre o universo conceitual das OUCs — baseadas na ideia de se chegar a uma situação de equilíbrio na qual todos os segmentos envolvidos têm o máximo retorno possível — e aquele ainda vigente na nossa sociedade, centrado numa competição entre as partes com base em sua força política momentânea.

Uma das dificuldades da última modelagem é que ela é instável por natureza. Forças políticas fluem e refluem conforme as circunstâncias, com os perdedores em um momento sempre esperando por uma revanche. Tal situação de instabilidade é ainda mais danosa na medida em que as OUCs são operações de longo prazo, levando décadas — e sucessivos mandatos — para concluírem seus objetivos. Portanto, podem ser facilmente destruídas pela oscilação e mudança brusca.

A construção de um modelo estável de equilíbrio, no qual se tem a otimização dos resultados para todos os segmentos, por sua vez, tem de lidar com a complexidade de articular interesses e conseguir uma governança colaborativa que implemente estes objetivos otimizados. Além disso, são necessárias rápidas avaliação e correção de rumo no caso de problemas, demandando uma qualificação desta governança para ser capaz de detectar problemas e encontrar soluções que não afetem o equilíbrio.

A evolução da gestão de conflito político por recursos para a de equilíbrio e otimização não se resolve somente no campo da concepção das OUCs, mas exige uma mudança cultural na sociedade. Em especial, requer a existência de uma cultura cívica na qual haja uma preocupação com a produção de uma cidade sustentável que garanta o futuro e a prosperidade para todos os segmentos, enquanto objetivo maior que o atendimento a demandas específicas.

Ainda assim, mesmo sob o risco deste descompasso limitando todo o potencial de desenvolvimento e impedindo uma governança qualificada, a operacionalização das OUCs e sua evolução podem beneficiar mesmo esta dimensão de cultura política, pois nenhum argumento é mais forte do que resultados.

Isto posto, é necessário considerar os próximos passos desta evolução também com esta dimensão política em vista e a meta de ampliar o potencial de estabilidade. Estabilidade, bem entendida, não significa regras rígidas, imutáveis, a impedir que as correções de rumo possam ser feitas.

E correções são necessárias em função de erros detectados, porque, ao trabalhar no campo da inovação, muitas vezes se constroem modelos que a realidade demonstra inválidos. Estes erros não devem ser compreendidos como defeitos, mas antes como experimentações. Sem o risco de cometê-los também se perde a oportunidade de inovar e encontrar soluções novas. O importante é ser capaz de medir eficientemente os resultados e verificar com rapidez a divergência entre resultados esperados e previstos, para buscar a solução ou ajuste.

O importante é ser capaz de medir eficientemente os resultados e verificar com rapidez a divergência entre resultados esperados e previstos, para buscar a solução ou ajuste.

Mas também são necessárias em função da própria mudança de premissas e parâmetros, que são inevitáveis em um planejamento estabelecido para décadas em um ambiente que evolui tão rapidamente quanto as cidades, e ainda mais em um país em desenvolvimento cujo cenário econômico pode alterar-se radical e rapidamente.

Um bom exemplo para ilustrar esta questão da mudança de paradigma é que as cidades daqui a três décadas podem ser muito diferentes daquelas que se busca construir com as OUCs com relação à mobilidade. Há uma razoável possibilidade de boa parte deste foco das OUCs se tornar obsoleto com a adoção massiva do teletrabalho, por exemplo, tornando desnecessários muitos dos deslocamentos que hoje se tenta otimizar.

Em um outro aspecto menos amplo, mas mais presente nesta necessidade de mudança, está o cenário macroeconômico, em especial com referência ao nível de atividade do mercado imobiliário. Estabelecer uma regra rígida, mesmo com todos os cenários analisados nos estudos de viabilidade, sempre trará uma situação na qual a ação especulativa se insinuará para dentro do modelo, muitas vezes apostando contra a consecução dos objetivos. Ao mesmo tempo, sempre se corre o risco de penalizar os atores econômicos com um retorno muito abaixo do projetado, destruindo a credibilidade essencial para o funcionamento das OUCs ou afastando delas o investimento privado fundamental a seu sucesso.

Ao mesmo tempo, mudar estes parâmetros derivados do cenário macroeconômico a cada virada econômica, em especial mudando a base legal para isto, pode comprometer em definitivo a saúde do modelo porque torna qualquer estabilidade impossível e reforça a ideia de cada lado puxando para si os resultados conforme uma conjuntura política de curto prazo.

A resposta parece ser a adoção de um modelo mais flexível, mas que varie segundo regras claras, previsíveis e objetivos. Experiências com esta modelagem dinâmica vêm sendo feitas, em especial na Cidade do México, e provavelmente serão incorporadas na nova geração de OUCs.

Esforços parlamentares no sentido de dar esta dimensão dinâmica baseada em indicadores e nível da atividade econômica foram feitas na discussão da OUC Água Branca em 2013, do Plano Diretor em 2014 e da UOC Águas Espraiadas em 2019, mas não foram compreendidas.

Delas, contudo, restou um elemento importante finalmente adotado pelo Poder Público de utilizar o IVG-BC (Índice de Valores de Garantia do Banco Central), que mede a atividade imobiliária em vez de indexadores gerais de inflação. Esta mudança, mesmo pequena e adotada com 5 anos de atraso, sintoniza a mudança de valores com o mercado específico, que varia segundo ciclos diferentes do conjunto da economia e, inclusive, pode ter deflações significativas, muito mais raras na economia.

Artigo publicado originalmente no portal do autor em 28 de fevereiro de 2020.