O mito TransMilenio, o BRT de Bogotá

O ex-prefeito de Bogotá Enrique Peñalosa foi mundialmente reconhecido como um gênio da mobilidade urbana, falando no TED Global sobre cidades, sendo entrevistado pelo New York Times, fazendo parte o conselho consultivo do BMW Guggenheim Lab e com um site pessoal registrando a extensão de seu sucesso, tendo falado em dezenas de cidades em todos os cantos do mundo sobre urbanismo. Sua principal criação, o Transmilenio, o sistema BRT de Bogotá, encontra pouquíssimos críticos e é um modelo que se replica indiscriminadamente. Governos de países subdesenvolvidos são os maiores empreendedores dessa proposta, pois vende a ideia de ser uma alternativa de custo-benefício ao metrô, financeiramente inatingível nesses países. Curitiba, ao cargo de Jaime Lerner, foi uma das primeiras cidades a implementar o sistema. Rio de Janeiro, Belo Horizonte e Lima, capital do Peru, são cidades que seguiram a tendência.

O conceito — de forma bastante resumida — é relativamente simples: corredores de ônibus são construídos com estações especiais, que permitem o pagamento antecipado e a entrada “em nível” com o piso interno do ônibus. Veículos adaptados com grandes portas permitem a rápida entrada e saída do grande número de pessoas acumulado na estação. O sistema então se assemelha à um metrô de superfície — sobre rodas.

Em maioria das notícias e dos estudos sobre o TransMilenio se reporta o aumento da qualidade e na velocidade do serviço para aqueles que usam o sistema. Ao passar os olhos em tais textos não resta dúvidas de que o sistema é um sucesso: um plano centralizado de transporte conseguiu mitigar as externalidades produzidas por um sistema descentralizado, regulando-o de forma mais rígida e organizada, aumentando eficiências e mantendo um alto e uniforme padrão de qualidade. No entanto, para uma conclusão objetiva e realista é preciso fazer uma avaliação completa, desde como o sistema é financiado, sua sustentabilidade a longo prazo e os benefícios para a cidade como um todo, não somente para os usuários do sistema.

Quando se amplia a oferta, garante subsídios artificiais e melhora a qualidade de um determinado modal de trânsito ele sempre terá melhoria na sua impressão geral e no fluxo de trânsito dos usuários — daquele modal específico. Isso serve para qualquer modal de trânsito, seja calçadas, ciclovias, BRTs ou viadutos — este último quase exclusivo a automóveis individuais. A avaliação de engenheiros de trânsito que sugerem pela construção de novos viadutos e alargamento de ruas normalmente parte do fluxo de tráfego e da impressão dos usuários naquele determinado trecho. A população normalmente apóia a medida já que não tem a visão da cidade como um todo e vê melhorias pontuais a curto prazo. No entanto, ao incentivar um único modal de transporte — neste caso o automóvel individual — todos os outros ficam prejudicados, gerando ainda mais trânsito.Este resultado aparece claramente no estudo econômico de 2004 avaliando o resultado de custo-benefício da implementação dos primeiros anos do sistema, de Juan Carlos Echeverry, Ana María Ibáñez e Luis Carlos Hillón. O benefícios aos usuários do BRT são claros, mas ao avaliar o resultado como um todo — considerando inclusive custos relacionados à saúde da população e mortalidade no trânsito — o TransMilenio trouxe resultados negativos, como conclui o trecho abaixo (tradução livre e grifos meus):

“Surpreendentemente, a análise de custo benefício para a primeira fase é negativo. A nova organização teve um impacto considerável nos usuários do TM (Transmilênio) melhorando significativamente as condições de viagem. Além disso, congestionamentos, poluição e acidentes de trânsito despencaram ao longo dos corredores do TM. Entretanto, o tipo de transição adotado para o restante dos corredores de transporte não cobertos pelo TM causaram consequências não-intencionais negativas, resultado de baixas taxas de descarte [de ônibus do sistema antigo] e na relocação de rotas de ônibus. Consequentemente, apesar da análise de custo-benefício da primeira fase dos corredores cobertos pelo TM ser positiva, quando colocamos estas medidas adicionais em consideração, o resultado líquido é negativo principalmente pelo motivo de aumento de tempos de viagem de passageiros usando o sistema de transporte tradicional. Para minimizar as consequências não-intencionais na implementação total do TM, esperada para durar até 2015, deve ser feita a integração dos sistemas antigos e novos, e deve ser elaborada uma regulação uma regulação rígida para o transporte público tradicional.”

No entanto, a conclusão dos autores não é surpreendente como eles julgam, notando ao final um claro viés pró-BRT. Apesar do resultado negativo sobre o sistema na pesquisa se conclui que seja feito mais dele, recomendação que seria dada da mesma forma se o resultado fosse positivo. Planejadores que sugerem a construção de viadutos apresentam a mesma lógica, abstraindo as consequências negativas não-intencionais para a cidade como um todo. Consequências não-intencionais surgem com qualquer planejamento, sendo natural de qualquer projeto. No entanto, não devem ser ignoradas no cálculo da sua viabilidade.

Projetos rígidos e centralizadores para um sistema complexo e em constante mudança como o trânsito de uma grande metrópole sempre terão grandes consequências negativas não-intencionais, já que por melhor que seja a qualidade dos técnicos envolvidos haverá uma simplificação muito grande da realidade, abrindo grande margem para erro. Além disso, o fator da imprevisibilidade, tanto pela mudança política de um sistema democrático como pelo crescimento urbano e inovação tecnológica, é uma variável impossível de ser avaliada ao planejar tal sistema: a única constante é a da mudança.

Semelhante simplificação da realidade também ocorreu no início do século passado com o início das leis de zoneamento do ambiente construído em atividades residenciais, comerciais e industriais. Observando o organismo vivo e complexo que é uma cidade e interpretando-o como “caos”, planejadores decidiram segregar a cidade “organizadamente” em setores específicos. Isso gerou sérios problemas de mobilidade e dependência do automóvel, já que para quase qualquer atividade fora de casa hoje é necessário sair do bairro. O crescimento dos centros urbanos e o aumento da acessibilidade financeira para comprar um carro não estava no radar destes planejadores, resultando novamente nas consequências negativas não-intencionais.

Para implementar o BRT se identifica um corredor central de trânsito, um caminho atual de grande demanda, sem considerar mudanças nos pontos de atração da cidade. Essa avaliação não leva em conta que aquele corredor, hoje central, já foi irrelevante como caminho de transporte na cidade no passado, e inclusive pode ter sido criado artificialmente através da construção de uma grande rodovia. O planejador usa uma fotografia da cidade em um dado instante para implementar uma infraestrutura de trânsito que tem tempo indeterminado. Assim, mudanças em tecnologias de transporte, de combustível, mudanças culturais ou nas demandas locais por transporte terão altos custos de ajuste ao longo do tempo, já que é construída uma infraestrutura fixa e específica para o modal escolhido. A construção de metrôs também apresenta este problema, mas diferente do BRT ele não tem alternativa, pois a infraestrutura subterrânea deve ser construída. Já a infraestrutura viária de superfície está disponível para a adição de novos veículos, seja ônibus, vans ou futuros carros autônomos.

A tarifa de um serviço de transporte centralizado também é de difícil cálculo pela sua natureza diferente do preço: ela não leva em consideração as milhões de interações descentralizadas entre os agentes de mercado para identificar qual é a relação existente entre oferta e demanda. Tarifas, dessa forma, levam ora à subutilização ora à super utilização de um determinado recurso, pois estará sempre acima ou abaixo do chamado “equilíbrio de mercado”. Tarifas também não sofrem pressão de concorrentes, o que faz com que preços tendam a baixar em mercados competitivos. Assim, uma série de consequências negativas não-intencionais serão identificadas após a determinação da tarifa, e piores ainda quando ocorrerem reajustes.

Hoje, dez anos depois do estudo de Echeverry, Ibáñez e Hillón, as consequências negativas não-intencionais do TransMilenio estão cada vez mais evidentes. Um recente artigo comenta (tradução livre):

“Em horas de pico, as estações estão desconfortavelmente lotadas para os passageiros. Pessoas se entulham ao redor das entradas e das saídas dos ônibus, tornando praticamente impossível para os usuários saírem dos ônibus na hora do rush. Passageiros nas estações se recusam a dar passagem para os que estão saindo dos ônibus, criando gargalos estressantes. É comum perder a parada pela dificuldade de sair do ônibus.”

Em resposta à essa situação, Dario Hidalgo, ex vice-diretor geral do TransMilenio, não vê muita saída para se defender:

“A forma com a qual planejadores, eu inclusive, tentou acertar o custo da tarifa foi ter um sistema com alta ocupação de 160, mas isso não entrega serviço de qualidade, então acabamos dando um tiro no pé porque entregamos um serviço que não é de alta qualidade por motivos financeiros […] se você não dá subsídios, a sustentabilidade do sistema está em cheque no médio e longo prazo.”

No entanto, sabemos que subsídios para operadores privados sempre vão criar péssimos incentivos de gestão, situação que se tornou mais evidente no Brasil com as manifestações em junho do ano passado. O sistema brasileiro é severamente criticado justamente porque não importa a gestão do operador, ele sempre terá lucro com o subsídio governamental, removendo maioria dos incentivos à eficiência que existem numa operação privada. Para colocar as coisas em perspectiva, o subsídio do ônibus em São Paulo atingiu um recorde de R$1,65 bilhões, mesmo cobrando uma das tarifas mais caras do país. Subsídios definitivamente não são uma solução para o problema em questão.

As críticas ao BRT de Bogotá geraram protestos violentos durante semanas em 2012, terminando após forte repressão policial. O ex-prefeito Peñalosa acusou a atual gestão, de Gustavo Petro, pelos protestos e pela má administração do BRT. Gustavo Petro não é um bom prefeito: ele está em vias de ser “deposto” por má gestão, principalmente pela tentativa de estatizar a coleta de lixo que é feito através de empresas privadas, deixando a cidade em meio ao lixo durante dias. No entanto, esta é uma variável que deve ser considerada na implementação de um sistema de transporte, principalmente quando encabeçada pelo setor público e mais ainda em um sistema altamente centralizador como o BRT: se a qualidade do sistema de transportes de uma metrópole de milhões de habitantes depende de uma única pessoa ele apresenta um sério problema.

Outras experiências que seguiram o exemplo de Bogotá também não estão positivas: no Rio de Janeiro os BRTs ficam lotados nas horas de pico e vazios nos demais horários, deixando a infraestrutura ociosa e inacessível para outros usos. Em Lima, a implementação do BRT Metropolitano estava prevista em cerca de U$135 milhões e hoje a cifra chega nos U$300 milhões, endividando a cidade com o Banco Mundial e o Banco Interamericano. Não surpreendentemente, o sistema está com menos da metade do uso considerado eficiente. O governo agora toma medidas para proibir rotas de pequenos empreendedores de transporte coletivo que trabalham próximo ao Metropolitano, obrigando a população a usá-lo para gerar demanda suficiente. A justificativa do gerente de transporte municipal é de que “existe transporte coletivo demais na cidade, e ele deve ser limitado.“. Não surpreendentemente, o mesmo ocorreu no ano passado em Bogotá: transportadores informais que prestam serviço à população há 14 anos, com amplo apoio de cidadãos e dos usuários das rotas, fizeram um protesto no ano passado por sofrerem constantes “batidas” da polícia só porque estão trabalhando ao longo das rotas do TransMilenio. Afinal, o BRT precisa de “ordem” para funcionar.

Avaliando a questão a fundo se percebe que, apesar da sua popularidade, o sucesso do TransMilenio não se passa de um mito. O problema que ele enfrenta, diferente do que é noticiado, não está na gestão, no valor da tarifa, no formato ou em ter ou não subsídios municipais. Seu maior erro é de pressupor que ele tem capacidade de substituir completamente a rede de transporte coletivo, gerando consequências negativas não-intencionais na má identificação da demanda; na ausência de redundância e de alternativas para a rede; na ausência de incentivos para a perpetuidade da boa gestão; e na crença de que empreendedores nunca serão capazes de inovar qualquer tecnologia ou serviço superior de forma descentralizada. Para abordar um sistema complexo e descentralizado como o trânsito temos que pensar em soluções que são, também, descentralizadas e complexas. Assim, não só o BRT, mas qualquer sistema que requer a restrição forçada de seus concorrentes para uma boa operação será, desde a largada, um fracasso.