Por que o IPTU existe?

O IPTU — Imposto Predial e Territorial Urbano — é aplicado em áreas urbanas de municípios do Brasil inteiro. Propagandas de diversas prefeituras brasileiras, na tentativa de convencer seus cidadãos a pagarem este imposto, argumentam que o IPTU é responsável pelo financiamento das obras públicas.

Como se através dele teríamos recursos para as diversas obras de manutenção e construção das infraestruturas urbanas (e lembro de professores na faculdade de Arquitetura e Urbanismo fazerem o mesmo). O que também ocorre com o IPVA, imposto estadual que muitos acreditam ser destinado a obra viárias.

Na prática, no entanto, não funciona exatamente assim. Apesar do IPTU representar uma parcela significativa em relação a outros impostos municipais, tanto o IPTU como o IPVA são apenas mais formas de arrecadação pública que vão para o caixa dos municípios e estados, respectivamente.

Apesar do seu “fato gerador” ser a implementação de equipamentos públicos como redes de infraestrutura, o IPTU não está atrelado a este tipo de investimento após sua arrecadação. Uma parte ainda maior da receita municipal vem de repasses da União e do Estado, além de financiamentos para projetos específicos (quem nunca viu as placas do Governo Federal nas grandes obras da sua cidade?).

Outra parte significativa da nossa infraestrutura é custeada pelas próprias concessionárias através do consumo dos seus usuários, como normalmente é o caso de distribuidoras de água e energia. Ainda, o investimento inicial da expansão urbana brasileira atual é custeada incorporadoras privadas de lotamentos, que constroem as ruas e redes de infraestrutura e as entregam ao poder público após concluídas.

Outras formas de arrecadação municipal, do ISS à venda de potencial construtivo (que, em cidades que aproveitam deste recurso, como Camboriú, chega a 6% das receitas municipais), multas de trânsito e parquímetros também contribuem para o caixa municipal, normalmente formas “não carimbadas” de receita.

Além do argumento do custeio de infraestrutura pública, defensores do IPTU possuem diferentes vertentes e, para esta análise, é necessário separar o imposto sobre a terra e o imposto sobre a propriedade, que são diferentes, embora pagos de forma conjunta nas cidades brasileiras.

Qual o objetivo?

O imposto sobre a terra nua, ou “Land Value Tax” (LVT), é considerado por muitos pensadores um dos impostos mais “justos” — ou até mesmo “eficientes”, segundo alguns economistas — com a defesa de pensadores como Henry George e até de liberais como Adam Smith e Milton Friedman, que considerou este imposto o “menos ruim”.

O imposto faria sentido dado que mudanças no valor da terra não têm relação com praticamente nada que o proprietário faz e sim com o crescimento da cidade a partir de uma gestão urbana adequada. Imaginando até mesmo a gestão de um grande empreendimento privado, o LVT seria equivalente a uma taxa de condomínio, que custearia a manutenção do empreendimento.

O imposto também seria um incentivo para que se utilize efetivamente um determinado terreno, além do custo de oportunidade inerente de manter o terreno. Seria uma forma de combater a ociosidade e agregar valor às áreas urbanas, diminuindo a atividade de especulação imobiliária em terrenos.

No entanto, o IPTU possui um “P”, de “Predial”, que o torna bastante diferente do LVT: a questão não seria mais a ociosidade do terreno, que já foi ocupado, mas das unidades construídas no terreno. Nesta lógica, prédios vazios também seriam prejudiciais à dinâmica urbana e, principalmente em virtude da escassez de moradias, seria necessário uma penalização àqueles que deixam unidades vazias.

Paralelamente, o IPTU também teria um papel redistributivo, saindo do âmbito da gestão urbana propriamente dita, dado que a alíquota incidiria sobre o valor do imóvel: imóveis mais caros pagam mais imposto.

Estas prerrogativas apresentam algumas contradições dentro da gestão urbana da cidade considerando o restante do seu corpo legal. Se o objetivo do IPTU é incentivar uma maior ocupação e melhor aproveitamento da infraestrutura urbana, não seria razoável proibir o desenvolvimento de novas unidades em áreas que possuem tal infraestrutura urbana disponível, que é o que a grande maioria dos planos diretores determinam nas grandes cidades brasileiras.

Ou seja, uma unidade construída vazia tem o mesmo efeito para a oferta de uma unidade que deixou de ser construída. As restrições ao adensamento acabam utilizando outros argumentos, normalmente subjetivos como “proteção à paisagem” ou “manutenção da ambiência” de um determinado bairro ou região da cidade que, embora possam ser válidos dependendo do ponto de vista, estariam em discordância com os objetivos do IPTU.

Na prática, são muito mais raros os casos de proprietários que deixam imóveis construídos vazios voluntariamente.

Diferente do caso da terra nua que necessitaria de projetos e investimentos para construir e gerar renda, o custo para ocupar uma unidade pronta é irrelevante, e praticamente qualquer receita com o imóvel ocupado faz sentido para o proprietário quando sua alternativa é não receber nada.

Normalmente, a vacância dos imóveis construídos, sem contar a taxa de vacância natural de transição entre diferentes moradores, é por simples falta de demanda, e não por especulação imobiliária.

A ideia de que regiões ficam degradadas por causa de proprietários que deixam os imóveis vazios inverte a ordem de causalidade: imóveis ficam vazios justamente pois regiões perderam a atratividade ao longo da história da cidade, e o imposto sobre a propriedade, nestes casos, agora penaliza os proprietários por fatores não relacionados às suas ações.

Por estes motivos que grande parte das defesas econômicas sobre este imposto faz uma separação clara do imposto sobre a “terra nua”, como o LVT, desconsiderando qualquer tipo de construção.

O imposto Predial, sobre a propriedade construída, cairia em contradições adicionais já que se penaliza o próprio fato de ocupar o terreno, o que desincentivaria o seu uso e estaria em contradição com a premissa original.

Ao atrelar o imposto ao valor do imóvel, cobrando valores menores em áreas periféricas onde imóveis normalmente são mais baratos, também se contraria as boas práticas da gestão urbana dado que os custos para atender a infraestrutura das periferias é mais alto per capita, e não menor. Ainda, tenderia a penalizar a própria manutenção do imóvel, que aumentaria o valor da propriedade e, assim, do imposto a pagar.

Como consertar o IPTU?

Em primeiro lugar, seria importante definir o papel claro do IPTU para torná-lo coerente e transparente com as suas premissas e objetivos. Ele serve para custear a infraestrutura pública? Então os recursos deveriam ser carimbados e não poderiam ser investidos em educação, saúde ou pagamento de salários de servidores municipais. Serve para incentivar o uso do solo?

Então as políticas urbanas não deveriam restringir o uso do solo simultaneamente, nem ser menor em áreas periféricas onde o valor dos imóveis é menor gerando, assim, arrecadação menor. Serve para incentivar o uso de unidades sob especulação?

Então não deveria incidir sobre imóveis que estão vagos por motivos alheios à vontade do proprietário, como ausência de demanda, imóveis tombados e de ocupação restrita, presos na lentidão judiciária nos processos de resolução de conflitos sobre um determinado imóvel, entre outros.

Outro ponto importante seria a descentralização radical de arrecadação de recursos públicos, de forma a tornar municípios mais independentes financeiramente, talvez mais próximo de como funciona nos Estados Unidos, onde a receita pública é majoritariamente do próprio município.

Na situação brasileira de hoje, o IPTU representa uma fatia relativamente pequena dos recursos totais utilizados pelo município, e o incentivo para desenvolver a cidade e valorizar seus terrenos acaba sendo pequeno.

Neste cenário alternativo em um novo pacto federativo, o objetivo de maximizar o IPTU talvez não levasse a planos diretores como os atuais que restringem o potencial de uso do solo, diminuindo o acesso à cidade, o valor dos terrenos e o número de imóveis, em última instância reduzindo a receita municipal do IPTU.

Afinal, então por que o IPTU existe?

Evidentemente esta não tem sido a atitude das prefeituras brasileiras. Com balanços municipais deteriorados e ainda mais prejudicados pela situação financeira em nível nacional dada a dependência de municípios da União, prefeituras como Belo Horizonte, São Paulo e Porto Alegre têm aumentado ou têm tentado aumentar suas alíquotas de IPTU.

Como o IPTU já é controverso e o debate mistura uma série de justificativas, a discussão fica muito distante do plano ideal, ficando apenas entre mais ou menos imposto. Dadas as controvérsias e contradições em relação à sua existência e aos incentivos que movem o aumento do IPTU, por que o IPTU existe?

Como vimos aqui, mesmo um defensor idealista do IPTU não apenas deveria lutar pelo seu aumento, mas argumentar por uma série de mudanças para tornar seu idealismo coerente, algo que raramente ocorre.

Assim, na prática o IPTU não é idealista, mas realista: não existe necessariamente para custear os investimentos em infraestrutura, nem para racionalizar o uso do espaço, nem com objetivos redistributivos.

Ele existe para satisfazer uma necessidade genérica de arrecadação das prefeituras, utilizando o leque de argumentos que foi oportuno em cada momento para justificar a sua existência perante a população. As justificativas idealistas não antecedem essa necessidade, mas surgem após o fato, mudando de narrativa de acordo com a situação. Bem que gostaríamos que fosse ao contrário.