Como escolher a cidade onde investir?

Apesar do nosso trabalho em urbanismo geralmente focar no nível local, é sempre importante lembrar que há decisões a um nível mais macro, seja estadual ou nacional, que têm um potencial de impacto significativo no que ocorre nas nossas cidades. Além de políticas, leis e outros instrumentos a nível nacional, esse é o caso para os investimentos ditos estratégicos – uma nova estrada, um aeroporto, um polo industrial, uma universidade ou um hospital de referência. Tais investimentos redefinem fluxos de pessoas e mercadorias e têm o potencial de fortalecer ou enfraquecer cidades ou regiões inteiras. E quando essa decisão é tomada sem uma visão global e integrada, considerando uma perspectiva de redes de cidades e não cada uma isoladamente, o potencial de desperdício, duplicação e competição pelos recursos é substancialmente agravado.

Esse debate gera várias derivações: em qual cidade investir, por quê, em quê, quando e, em especial, qual o papel das cidades secundárias nesse “emaranhado” territorial. Não há dúvidas que as economias de aglomeração são reais: empregos, transporte, saúde e educação de qualidade estão mais disponíveis nas grandes metrópoles, e é por isso que elas seguem crescendo mesmo em países com população estagnada, como o Japão. No Brasil, o padrão não é muito diferente: pequenas cidades estão estagnadas ou diminuindo de população, enquanto que as grandes cidades aumentam. Porém, um detalhe importante: são as cidades médias brasileiras, próximas das metrópoles, que crescem mais. Isso não contradiz a lógica da aglomeração, somente indica que as dinâmicas vão muito além de uma simples dicotomia entre a capital e o interior.

Um exemplo bastante claro é a cidade de São Paulo, que diminuiu sua participação no PIB nacional em 0,6% entre 2021 e 2022, enquanto cidades do interior (em particular em Minas Gerais, São Paulo e na Região Sul) aumentaram as suas. Na prática, isso significa que a produção tem se redistribuído, porém, a pergunta crucial é se isso tem ocorrido de maneira “natural” ou “planejada” (spoiler: geralmente é uma combinação) e, em especial, como uma dinâmica natural pode apoiar uma mais estruturada, e vice-versa.

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O planejamento de investimentos com uma perspectiva regional ou nacional não é uma novidade: países como Alemanha e Holanda têm um histórico bastante consolidado de trabalhar com redes policêntricas de cidades (baseados também no fato de que em grande parte foram formados por diferentes reinos que já tinham sua própria força regional). Os resultados são claros: dentre as 10 regiões metropolitanas com maior PIB na Europa, pelo menos 4 (dependendo do ranking) estão na Alemanha, enquanto que outros países tão ricos quanto (Inglaterra, França) são muito mais concentrados em suas capitais. Na Holanda, o território todo é organizado com base em uma rede de cidades médias integradas, com a definição de funções e potenciais claros de acordo com a “vocação” de cada território (o aspecto natural), apoiada pelas infraestruturas correspondentes, através dos Structuurvisies, instrumentos de planejamento regional que traduzem a lógica policêntrica em política de investimento. Com um território menor que o estado do Espírito Santo, diferentes cidades possuem papéis distintos nessa rede: enquanto Amsterdã centraliza as finanças e o principal aeroporto, Roterdã opera o maior porto da Europa, Haia abriga o governo nacional e organismos internacionais, e Utrecht funciona como nó ferroviário e polo universitário.

Na África Subsaariana, onde tenho trabalhado com mais frequência, a regra é o oposto. Na maioria dos casos, a grande maioria dos serviços, investimentos, oportunidades e população se concentra nas capitais, enquanto o restante do território fica relativamente abandonado, à mercê da sorte de que um governante importante a nível nacional venha da região. Essa dinâmica é conhecida como “macrocefalia” (já escrevi sobre processos de descentralização na região em um artigo anterior), e é exemplificada em casos como o do Senegal, onde a capital Dakar concentra cerca de 25% da população e mais de 60% das atividades econômicas do país. Por si só, isso não seria um problema, caso essa concentração não refletisse um histórico de investimentos públicos concentrados na capital, porque é em Dakar que está o poder político que decide onde investir, enquanto que o restante do território é estruturalmente subinvestido, o que perpetua a migração para a capital e fecha o ciclo.

Um maior equilíbrio territorial não é apenas uma questão de equidade – investir em cidades sem nenhum potencial em cenários onde os recursos são extremamente escassos tampouco é desejável. É uma questão de eficiência econômica, de fortalecimento de capacidades e potenciais, e de desenvolvimento nacional como um todo. Sem os serviços, infraestruturas e atividades econômicas necessárias, mesmo com localização estratégica e recursos disponíveis, uma cidade média ou pequena não conseguirá atrair e reter população de maneira sustentável. E, com isso, se perpetua um ciclo vicioso: as cidades menores perdem população, a capital cresce mais rápido do que pode absorver, e a urbanização se torna um problema mais do que uma oportunidade em ambos os casos. Aqui também as consequências são claras: a África é o único continente onde o aumento da urbanização não tem sido correspondido por um aumento no PIB per capita.

O reconhecimento do problema e a relevância do assunto, porém, tem aumentado. Senegal, por exemplo, definiu a sua estrutura de cidades em oito polos de desenvolvimento, que servem de base para o Plano Nacional de Ordenamento e Gestão do Território. A Etiópia trilha um caminho parecido, com uma estratégia de cidades médias que identificou seis polos urbanos estratégicos fora da capital Adis Abeba para concentrar investimentos industriais, agroindustriais e de serviços. 

Uma das ferramentas com a qual eu particularmente tenho estado envolvido e que apoia esse tipo de trabalho é o Quadro de Desenvolvimento Espacial (QDE) (em inglês, Spatial Development Framework – SDF), desenvolvido pela ONU-Habitat e aplicado em vários países, incluindo Guiné-Bissau, Ruanda, Mianmar, Moçambique e Cabo Verde. A metodologia tem uma proposta – e processos – relativamente simples: compreender os potenciais e interligações entre os diferentes centros urbanos de um território; identificar quais cidades têm potencial para assumir papéis estratégicos dentro dessa rede; e definir quais investimentos teriam maior impacto sistêmico. Naturalmente, o processo em si, desde a coleta de dados, análise e definição das prioridades, é altamente participativo e vai muito além do governo, envolvendo o setor privado e a sociedade civil. O resultado é um instrumento de orientação (e a palavra orientação aqui é importante, pois sabemos que o componente político sempre vai estar presente) de investimentos tanto por parte do governo, como do próprio setor privado, entre outros.

A importância de se trabalhar em rede de cidades é ainda mais evidente em países de território reduzido ou geograficamente complexo. Na Guiné-Bissau, que tem uma área um pouco menor que o estado do Rio de Janeiro e uma estrutura institucional bastante frágil, a pergunta sobre onde instalar um hospital de referência, um aeroporto ou uma escola técnica é literalmente uma questão de vida ou morte, e a margem de erro é mínima. Cabo Verde, um arquipélago com nove ilhas habitadas, é tão desafiador quanto, pois cada decisão de investimento em infraestrutura carrega o custo do isolamento logístico – não é o caso de simplesmente pegar uma carona e ir à cidade mais próxima para encontrar um hospital ou estudar em uma universidade.

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Reflexões para o contexto brasileiro

O Brasil tem algumas experiências relevantes nesse tema, com a formalização das regiões metropolitanas pela Constituição de 1988, os eixos de desenvolvimento do Programa Brasil em Ação nos anos 1990 e, mais recentemente, os arranjos produtivos locais e as regiões funcionais urbanas do IBGE. Porém, nenhum desses instrumentos chegou a constituir uma política consistente de planejamento da rede urbana em escala nacional. 

O custo dessa lacuna em um país federativo é ainda mais alto: sem uma visão compartilhada sobre quais cidades cumprem quais funções no território nacional, estados e municípios competem por investimentos, duplicam infraestruturas e perdem-se oportunidades de complementaridade e sinergia. O resultado são várias cidades da mesma região brigando por aeroportos, por ter seu próprio polo industrial – parecido com o da cidade vizinha –, ao mesmo tempo que uma rodovia ignora cidades no meio do caminho, e muitas continuam completamente desatendidas. 

Eu pessoalmente sei bem o custo de tudo isso: por muitos anos, morei a mais de 500 km do aeroporto (com voos regulares) mais próximo, no noroeste do Rio Grande do Sul. Muitas vezes família e amigos preferiam cruzar a fronteira até a Argentina para pegar um voo – isso tudo tendo um polo industrial mecânico agrícola considerável na região.

Exemplos do outro lado do oceano uma vez mais explicitam o reflexo dos dois lados da moeda. O Aeroporto Internacional de Nacala, em Moçambique, foi inaugurado em 2014 e logo virou um elefante branco, enquanto os aeroportos de Nampula e Pemba, a menos de 200 km em cada direção, atendem a mesma região. Em Cabo Verde, a ilha de Santo Antão não tem aeroporto e depende de barcas (através de um serviço regular e confiável) para a ilha vizinha de São Vicente, que funciona como hub aéreo regional. É uma escolha que faz sentido dentro de uma lógica de rede, onde não é cada ilha que precisa de cada serviço, mas o conjunto que precisa atender o território de forma eficiente.

A pergunta que todo país precisa responder de forma sistematizada é: onde investir, quando e por quê, olhando para a rede como um todo.

Portanto, a pergunta que todo país, incluindo o Brasil, precisa responder de forma sistematizada é: onde investir, quando e por quê, olhando para a rede como um todo. Isso é particularmente importante em um contexto de recursos fiscais escassos a todos os níveis, e, mais uma vez, não se resume a uma narrativa de “capital X interior”. Cidade do interior não é só qualidade de vida e ritmo mais lento: ela tem uma importância econômica e social para o país como um todo. Planejar essas cidades de forma inteligente, entendendo suas funções dentro de um sistema maior, não é um luxo de países ricos. Ao contrário, é uma condição para que o desenvolvimento, em qualquer escala, seja sustentável, eficiente e justo.