As favelas de Délhi e as barreiras à regularização

Nos superlotados centros urbanos de hoje em dia, novos moradores têm colocado o solo urbano sob pressão. Com apoio escasso de entidades governamentais, muitos residentes optaram por construir seus próprios espaços, buscando serviços e desenvolvendo negócios próprios para sobreviver. Ao mesmo tempo, evacuações em massa, demolições e reassentamentos têm se tornado comum, como uma forma do poder público de controlar a crescente população urbana demandando cada vez mais os recursos disponíveis. Este artigo investiga a situação das favelas de Délhi, Índia, também chamadas de “colônias não-autorizadas”, e seus contínuos esforços para obter regularização e, em última instância, legitimidade na cidade.

Para muitos habitantes de Délhi ter um endereço formal carrega um grande peso. Por formal, me refiro a uma área que seja considerada completamente legal e que ofereça todos os direitos aos cidadãos pelas autoridades governamentais.

No nosso mundo globalizado, e especialmente no contexto urbano indiano, a ideia de cidadania traz à tona a imagem de um participante ativo na sociedade civil: que se alia, colabora e apoia a governança, tal como o esquema Bhagidari de Sheila Diskshit (parcerias de liderança comunitária e oficinas governamentais) ou processos de Litígio de Interesse Público nos anos recentes.

De acordo com funcionários governamentais, o objetivo dessa nova cidadania urbana é empoderar os residentes, dando a eles maior voz no processo de tomada de decisões.¹

Na minha pesquisa como pesquisador discente na Fullbright-Nehru, foquei minha atenção nas colônias não-autorizadas da cidade — zonas residenciais não-planejadas que englobam aproximadamente cinco milhões de habitantes².

Atualmente, o Governo Estatual de Délhi (Delhi State Government – GNCTD) está no processo de regularização dessas colônias residenciais, suprindo-as com acesso consistente a água, eletricidade, coleta de lixo, saneamento, arruamento e, em última análise formal, reconhecimento governamental dos títulos de propriedade.

Durante este processo, cada residente deve ser documentado, enviando seus nomes, endereço e outras informações relevantes ao estado para revisão, junto com planos ratificados de desenho dos bairros.

Até o momento, 1693 colônias tiveram certificados provisórios expedidos e estão atualmente em processo de regularização ou têm esta intenção. O resultado da autorização, para solidificar a existência dos habitantes nos mapas da cidade, não vai apenas garantir mais direitos de cidadão. Vai também distinguir estes residentes de habitantes de outras colônias ilegais em Délhi, como os residentes em Jhuggi Jhopri Clusters (JJCs), também conhecidos por favelas.

Assegurando direitos à terra em Délhi

A realidade atual para colônias não autorizadas e seus processos de regularização revela uma narrativa complexa e profundamente conectada à governança local. Em termos de infraestrutura, colônias não autorizadas revelam grandes riscos, devido principalmente à utilização de materiais de construção de qualidade inferior e técnicas construtivas precárias.

Como foi o caso dos edifícios em Kathmandu, Nepal, durante os terremotos de abril de 2015, um nível semelhante de devastação poderia ocorrer nas colônias não autorizadas se um desastre natural atingisse a cidade de Délhi hoje.

Enquanto os residentes podem ser responsabilizados pelas técnicas construtivas, é notório que a Corporação Municipal de Délhi (Municipal Corporation of Delhi — MCD), a polícia local e até mesmo a Autoridade de Desenvolvimento de Délhi (Delhi Development Authority — DDA) continuam a coletar dinheiro dos assentamentos ilegais através de práticas de rent-seeking³.

Para cada pavimento adicional, parede erguida ou reforma de um andar, são demandados pagamentos para oficiais do governo. Como residente de uma colônia não-autorizada, há poucas maneiras para melhorar sua habitação ou comércio de maneira legal, permitindo aos agentes oficiais que se aproveitem dessas construções.

Para melhorar os serviços da colônia como um todo, a maioria dos residentes não têm saída senão depender de favores e canais políticos, frequentemente exigindo apoio de seus membros na Assembleia Legislativa (MLA) ou representante na Corporação Municipal.

Por exemplo, um dia ao retornar às suas casas numa colônia em processo de regularização, muitos residentes foram surpreendidos por uma adutora de água relativamente nova inoperante. Sem poder chamar diretamente qualquer autoridade ou agência para solucionar o problema, os líderes da Associação Comunitária (Resident Welfare Association — RWA) chamaram um antigo membro da Assembleia com laços de longa data com a comunidade.

Tal membro tinha contatos entre oficiais da Corporação Municipal e, através de diversos telefonemas, finalmente conseguiu que funcionários do departamento de distribuição de água da cidade (Jal Board) viessem consertar a adutora. Sem essa conexão, no entanto, as chances de uma agência oficial resolver este tipo de problema são mínimas, forçando os moradores a aguardarem ou desembolsar subornos.

Sem acesso adequado aos órgãos governamentais, os moradores vivem num estado de limbo. Enquanto aspiram a regularização e poder se integrar aos canais governamentais, são estes mesmos órgãos que os impedem de plenamente cumprir esta regularização.

Como resultado, muitos moradores e membros da Assembleia admitem que essas áreas se tornaram bancos de votos nos quais vários políticos dependem durante as eleições. Portanto, numa mesma comunidade que abertamente deseja se regularizar, seu político eleito pode muitas vezes se opor a este processo, sabendo que os habitantes vão depender menos de favores e canais políticos caso isso venha a acontecer.

Enquanto a governança local continua a ser um meio de acesso para residentes de colônias não-autorizadas, o governo nacional da Índia continua o debate sobre a ambiguidade da linguagem usada no processo de regularização.

Devido a termos complexos, mudanças de prazos e a enorme quantidade de papelada necessária para a regularização, o Ministério de Desenvolvimento Urbano tem continuamente reinterpretado a própria legislação, alterando termos, condições e novas regras ao longo do processo. Isso faz a regularização ser altamente confusa para residentes e líderes comunitários acompanharem de perto.

Frequentemente, agentes do governo central têm que adequar a linguagem usada para elucidar o uso de termos altamente ambíguos, como a definição de “existente” ao se referir a colônias construídas anteriores a uma data-limite.

Depois de discussões, porcentagens foram adotadas para definir níveis de “construtividade” como aceitáveis. Como um relatório do Center for Policy Research constata, a legislação foi “escrita de tal forma que o governo retém controle absoluto sobre sua aplicabilidade: agências governamentais podem mudar mapas e fronteiras”.

Tais indefinições, que levam a mais controle governamental sobre a regularização de colônias, têm continuamente deixado inúmeros de seus habitantes ao abandono. Após conversas com oficiais da Autoridade de Desenvolvimento e do Ministério de Desenvolvimento Urbano, fica claro que, mesmo internamente, há pouco consenso acerca das diretrizes legislativas e o que esperar de sua implementação.

Para completar esta confusão, diretrizes devem passar por múltiplas agências governamentais, seja na esfera local, estadual ou federal. Isso inclui a Autoridade de Desenvolvimento, várias Corporações Municipais de Délhi, a distribuidora de água, departamento de bombeiros, arqueológico e muitos, muitos outros. Isso requer uma intensa colaboração, cooperação e diálogo, mesmo sem a ambiguidade das funções e linguagens providenciadas pelo Ministério de Desenvolvimento Urbano.

Ao manter a ambiguidade, oficiais do governo podem continuar a alterar situações em benefício próprio, criando não apenas confusão, mas dificuldades a mais para os residentes de colônias-não autorizadas.

O futuro à frente

Por enquanto, a maior parte das colônias não-autorizadas devem continuar esperando por ações dos governos centrais e estaduais. Quaisquer oportunidades e desafios que podem emergir a partir da plena regularização ainda estão por ser vistos.

No entanto, pode-se dizer que enquanto esferas diferentes de governo continuam a valorizar um tipo de cidadania ativa que incorpora parcerias público-privadas, associações comunitárias, e esquemas de engajamento comunitário, são estes mesmos entes que continuamente retêm certos direitos e habilidades do restante dos cidadãos.

Enquanto órgãos governamentais de Délhi clamam para o “cidadão-participante” representar uma nova governança urbana, parece ser condicionado ao governo escolher e reinterpretar quem exatamente eles querem que participe.

¹ John Harriss (2006) “Middle-Class Activism and the Politics of the Informal Working Class”. Critical Asian Studies, 33:4, 445-465

² Délhi possui aproximadamente 25 milhões de habitantes.

³ Rent-seeking, neste caso, consiste no recolhimento de dinheiro por oficiais do governo apenas pelo fato dos moradores residirem em colônias não-autorizadas.

⁴ Shahana Sheikh e Subhadra Banda, ‘The Thin Line between Legitimate and Illegal: Regularising Unauthorised Colonies in Delhi’. Artigo do projeto Cities of Delhi, Centre for Policy Research, Nova Delhi (Abril 2014).

Este artigo foi traduzido por Lucas Magalhães e revisado por Anthony Ling.