Florianópolis: um pedacinho de terra no mar (de irregularidades)

Se usasse suas composições para tratar do urbanismo de Florianópolis, Zininho — autor do hino da capital dos catarinenses — certamente chegaria à mesma conclusão: jamais algum poeta teve tanto para cantar.

E não é para menos: a irregularidade urbana em Florianópolis é tamanha que dados confiáveis sobre o tema só vieram à tona muito recentemente. O próprio Diretor de Urbanismo estimou as ocupações irregulares em 40% a 45% do total. Somente com a proposta de revisão do Plano Diretor, do final de dezembro de 2021, descobrimos que a irregularidade varia de 5,21% na parte continental para 81,84% no distrito do Rio Vermelho. Seis dos treze distritos têm mais de 40% da sua mancha urbana em núcleos informais, e apenas quatro não ultrapassam os 20%.

Florianópolis é uma cidade de urbanização fragmentada e, em deslocamentos entre o centro da cidade e bairros residenciais, é comum encontrar pastos para gado, equinos, ou apenas grandes descampados onde a conurbação ainda não chegou.

Isso fez com que o crescimento, em especial das regiões mais afastadas, acontecesse com pouca atenção do poder público, proliferando-se loteamentos irregulares em compridas e estreitas glebas rurais, formando as chamadas “espinhas de peixe”, por conta das inúmeras vias partindo de uma única transversal.

Os esforços para restabelecer o império da legislação urbana vieram tarde, já na segunda metade da década de 2000, ensejando as mais variadas medidas de regularização, estancamento da expansão da cidade informal e mitigação de conflitos ambientais, já que Florianópolis abriga 14 Unidades de Conservação, que compreendem 27% do território.

Podemos dividir esses esforços entre ações punitivas e restaurativas. As primeiras buscam exercer o poder imperativo da Lei, apontam culpados e lhes tiram bens e direitos. Já as últimas reconhecem a parte da responsabilidade do Estado na falência da política urbana, assim como a boa-fé dos ocupantes ilegais, oportunizando a regularização.

A primeira medida restaurativa partiu dos vereadores, que passaram a formular inúmeros projetos de denominação de vias, tentativa em vão de trazer inúmeras ruas ilegais ao domínio público. Em 2007, o Ministério Público de Santa Catarina (MPSC) emitiu recomendação para que a Câmara cessasse com a prática, hoje paralisada por conta da intensa vigilância dos promotores de justiça. 

Outra medida restaurativa que surgiu do Poder Legislativo foi a Lei de Regularização de Construções Irregulares, de 2010, que estabelecia o procedimento para regularização de edificações construídas até 2008. Não foi suficiente, e o prazo foi sendo empurrado cada vez mais adiante: 2014, 2016 e, finalmente, 2020.

A década de 2000 também viu a crescente atuação punitiva do Ministério Público Estadual e Federal, que distribuíram diversas ações demolitórias ao redor da ilha de Santa Catarina — que compreende 97% da cidade, desde os luxuosos beach clubs de Jurerê Internacional ao Bar do Chico na Praia do Campeche — demolido sob intensa comoção popular em 2010.

Já em 2019, ocorreu uma ação punitiva ainda mais enérgica do MPSC, que solicitou à Justiça a proibição de ligação de energia elétrica em todas as construções que não apresentassem alvará de construção ou habite-se, para induzir os ocupantes à regularização.

Tal medida causa episódios curiosos em alguns prédios: caso o proprietário ou inquilino solicite o desligamento da eletricidade, a companhia não pode voltar a fornecer o serviço. Algumas unidades ficam no escuro, mesmo que seus vizinhos tenham energia.

Finalmente, em 2021, a Prefeitura encaminhou um projeto à Câmara para regulamentar os processos de regularização fundiária urbana (REURB), já que quatro anos se passaram desde a criação do instituto sem a conclusão de nenhum processo do tipo em Florianópolis.

No entanto, o que chama a atenção nas medidas de formalização da cidade, sejam restaurativas ou punitivas, é a dedicação exclusiva ao passado, isto é, remedia-se a ocupação irregular quando esta já existe, e pouco se faz para entender as causas da irregularidade, apostando-se genericamente na “especulação imobiliária”, sem avaliação dos custos burocráticos da expansão da cidade de maneira regular. Oferta e demanda parecem não fazer parte do vocabulário de parte das pessoas que discutem urbanismo em Florianópolis. Pois é justamente do que falaremos agora.

Do lado da demanda, não é difícil entender o que a capital manezinha tem de tão especial:

Florianópolis é a capital brasileira e a cidade catarinense com o maior IDH, além de ser a terceira do Brasil na mesma métrica. A capital é a segunda dentre as brasileiras quanto à concentração de médicos na população, e violência não assusta, em contraste com o resto do país, já que SC tem a segunda menor taxa de homicídios por 100 mil habitantes.

A cidade também conta com cem praias, inúmeras trilhas, espécies endêmicas, duas grandes lagoas, dunas, e é considerada Cidade Criativa da Gastronomia pela UNESCO. Neste vasto território, não é incomum deparar-se com balneários tomados por propriedades utilizadas somente na temporada de verão, gerando a curiosa situação das famílias que possuem duas residências, uma próxima ao centro, e outra, na mesma cidade, só que na praia.

Não por acaso, 19,8 milhões de passageiros passaram pelo aeroporto da cidade entre 2015 e 2020, representando 57% de todas as pessoas que chegaram de avião em Santa Catarina, conforme a ANAC. Só no último dia de 2016, eram 477 mil residentes, e 718 mil visitantes, levando a população da cidade a quase triplicar. Capital turística do Mercosul, é muito procurada por estrangeiros dos países vizinhos. Na praia de Canasvieiras, costumava-se dizer que o Papa Francisco passaria o verão por lá, dada a quantidade de argentinos que o fazem.

Bons salários e uma economia forte também chamam a atenção. Florianopolitanos assalariados recebem, em média, 4,5 salários mínimos, em 11.º dentre todos os municípios, e atrás somente de Brasília, tratando-se de capitais. Na recuperação da crise provocada pela pandemia, o município terminou com 3.789 postos de trabalho além dos que perdeu. No Índice das Cidades Empreendedoras, Florianópolis é medalha de prata.

Sobram fatores para induzir a demanda, e não faltam motivos que restringem a oferta.

A burocracia na expansão da oferta de lotes foi abordada em uma dissertação de mestrado da Universidade Federal de Santa Catarina. A pesquisa apontou que lotear áreas de até um hectare em Florianópolis depende de, ao menos, 37 etapas, 17 órgãos, e 16 normas diferentes. Só o alvará para construção de novos loteamentos demora, em média, 48,7 meses.

Desde a aprovação do Plano Diretor, em 2014, a cidade ganhou 826 lotes oriundos do parcelamento regular, o que representa 2,8% dos lotes cadastrados no período. Dos 35 mil identificados, a imensa maioria é irregular.

Não bastasse a dificuldade para se crescer, dentro da lei, para os lados, a exata dificuldade está presente quando partimos para cima. Prédios mais altos não têm lugar em Florianópolis, literalmente. Apenas um único edifício ultrapassa os vinte andares, e empreendimentos com 16 andares só são permitidos em uma estreita, e quase completamente ocupada, faixa ao longo da Av. Beira-mar Norte, a principal via florianopolitana.

A decisão de se apostar em um baixo gabarito vem de uma associação equivocada (e enraizada) sobre preservação da cidade aos descendentes dos habitantes originários, bem como do meio ambiente. Paradoxalmente aos defensores desta política, o que ocorreu foi diametralmente o contrário.

Forças de mercado alimentadas por uma demanda voraz e oferta restrita criou a tempestade perfeita para o preço dos imóveis: mesmo com 500 mil habitantes, Florianópolis tem um custo por metro quadrado de cidade grande, ultrapassando os 12 mil reais, enquanto nas vizinhas Palhoça, São José e Biguaçu, custa 53% a menos.

Isto empurrou os filhos dos manezinhos para longe de onde nasceram, simplesmente por não conseguir pagar o alto custo da terra. Já as áreas de preservação viraram um grande ativo para criminosos que negociavam permissões fraudulentas para construir.

Entre os que deixaram a cidade e os bandidos, restaram dois grupos: aqueles que têm imóveis, mas não conseguem trazê-las para dentro da Lei, e aqueles que buscam adquirir suas casas, igualmente impedidos por conta dos inúmeros entraves legais.

Deve-se pontuar que determinadas medidas adotadas pela municipalidade caminham na direção correta, como o licenciamento autodeclaratório para construção de residências, ou a proposta para a revisão do Plano Diretor. A formalização da cidade ainda é distante no horizonte, já que boa parte dos entraves regulatórios ultrapassam estas duas medidas, e poucas delas são de iniciativa municipal.

O registro fundiário, por exemplo, é normatizado por lei federal e regulamentado pelos Tribunais de Justiça dos estados — cujos membros não se submetem ao sufrágio universal. Lotes mínimos e processo de parcelamento também dependem das regras federais.

Mesmo nas tentativas de se mudar aquilo que cabe à cidade, pouco se consegue: O aumento de gabarito no Santa Mônica — bairro a 7 km do Centro — foi declarado inconstitucional, e restrito a apenas dois pavimentos. No bairro, o uso da edificação é regulamentado pelo Plano Diretor vigente, e os parâmetros construtivos obedecem ao previsto no plano de 1997. Como citado na primeira audiência pública sobre a proposta de revisão, uma insanidade.

Até a proposta de revisão, que nem sequer foi protocolada na Câmara dos Vereadores, foi judicializada e teve suas audiências públicas suspensas.

Infelizmente, no curso em que as coisas estão, o futuro parece se desenvolver em duas direções: a Florianópolis elitizada de quem consegue pagar alto custo dos imóveis, e a Florianópolis dos morros e das servidões, igualmente caras, mas carentes dos serviços básicos e além das possibilidades financeiras da maior parte das pessoas, já que não é admitido financiamento destes imóveis. Moradia acessível só do outro lado da ponte, longe dos empregos e do lazer.