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Florianópolis: um pedacinho de terra no mar (de irregularidades)
Imagem: Ricardo Wolffenbütte/Prefeitura de Florianópolis.

Florianópolis: um pedacinho de terra no mar (de irregularidades)

Com urbanização fragmentada e alta taxa de ocupações irregulares, Florianópolis enfrenta grandes desafios na acessibilidade a moradia.

14 de março de 2022

Se usasse suas composições para tratar do urbanismo de Florianópolis, Zininho — autor do hino da capital dos catarinenses — certamente chegaria à mesma conclusão: jamais algum poeta teve tanto para cantar.

E não é para menos: a irregularidade urbana em Florianópolis é tamanha que dados confiáveis sobre o tema só vieram à tona muito recentemente. O próprio Diretor de Urbanismo estimou as ocupações irregulares em 40% a 45% do total. Somente com a proposta de revisão do Plano Diretor, do final de dezembro de 2021, descobrimos que a irregularidade varia de 5,21% na parte continental para 81,84% no distrito do Rio Vermelho. Seis dos treze distritos têm mais de 40% da sua mancha urbana em núcleos informais, e apenas quatro não ultrapassam os 20%.

Florianópolis é uma cidade de urbanização fragmentada e, em deslocamentos entre o centro da cidade e bairros residenciais, é comum encontrar pastos para gado, equinos, ou apenas grandes descampados onde a conurbação ainda não chegou.

Isso fez com que o crescimento, em especial das regiões mais afastadas, acontecesse com pouca atenção do poder público, proliferando-se loteamentos irregulares em compridas e estreitas glebas rurais, formando as chamadas “espinhas de peixe”, por conta das inúmeras vias partindo de uma única transversal.

Vista aérea de Florianópolis.
“Espinha de peixe” no Rio Vermelho. (Imagem: Google Earth)

Os esforços para restabelecer o império da legislação urbana vieram tarde, já na segunda metade da década de 2000, ensejando as mais variadas medidas de regularização, estancamento da expansão da cidade informal e mitigação de conflitos ambientais, já que Florianópolis abriga 14 Unidades de Conservação, que compreendem 27% do território.

Podemos dividir esses esforços entre ações punitivas e restaurativas. As primeiras buscam exercer o poder imperativo da Lei, apontam culpados e lhes tiram bens e direitos. Já as últimas reconhecem a parte da responsabilidade do Estado na falência da política urbana, assim como a boa-fé dos ocupantes ilegais, oportunizando a regularização.

A primeira medida restaurativa partiu dos vereadores, que passaram a formular inúmeros projetos de denominação de vias, tentativa em vão de trazer inúmeras ruas ilegais ao domínio público. Em 2007, o Ministério Público de Santa Catarina (MPSC) emitiu recomendação para que a Câmara cessasse com a prática, hoje paralisada por conta da intensa vigilância dos promotores de justiça. 

Outra medida restaurativa que surgiu do Poder Legislativo foi a Lei de Regularização de Construções Irregulares, de 2010, que estabelecia o procedimento para regularização de edificações construídas até 2008. Não foi suficiente, e o prazo foi sendo empurrado cada vez mais adiante: 2014, 2016 e, finalmente, 2020.

A década de 2000 também viu a crescente atuação punitiva do Ministério Público Estadual e Federal, que distribuíram diversas ações demolitórias ao redor da ilha de Santa Catarina — que compreende 97% da cidade, desde os luxuosos beach clubs de Jurerê Internacional ao Bar do Chico na Praia do Campeche — demolido sob intensa comoção popular em 2010.

Já em 2019, ocorreu uma ação punitiva ainda mais enérgica do MPSC, que solicitou à Justiça a proibição de ligação de energia elétrica em todas as construções que não apresentassem alvará de construção ou habite-se, para induzir os ocupantes à regularização.

Tal medida causa episódios curiosos em alguns prédios: caso o proprietário ou inquilino solicite o desligamento da eletricidade, a companhia não pode voltar a fornecer o serviço. Algumas unidades ficam no escuro, mesmo que seus vizinhos tenham energia.

Finalmente, em 2021, a Prefeitura encaminhou um projeto à Câmara para regulamentar os processos de regularização fundiária urbana (REURB), já que quatro anos se passaram desde a criação do instituto sem a conclusão de nenhum processo do tipo em Florianópolis.

No entanto, o que chama a atenção nas medidas de formalização da cidade, sejam restaurativas ou punitivas, é a dedicação exclusiva ao passado, isto é, remedia-se a ocupação irregular quando esta já existe, e pouco se faz para entender as causas da irregularidade, apostando-se genericamente na “especulação imobiliária”, sem avaliação dos custos burocráticos da expansão da cidade de maneira regular. Oferta e demanda parecem não fazer parte do vocabulário de parte das pessoas que discutem urbanismo em Florianópolis. Pois é justamente do que falaremos agora.

Do lado da demanda, não é difícil entender o que a capital manezinha tem de tão especial:

Florianópolis é a capital brasileira e a cidade catarinense com o maior IDH, além de ser a terceira do Brasil na mesma métrica. A capital é a segunda dentre as brasileiras quanto à concentração de médicos na população, e violência não assusta, em contraste com o resto do país, já que SC tem a segunda menor taxa de homicídios por 100 mil habitantes.

A cidade também conta com cem praias, inúmeras trilhas, espécies endêmicas, duas grandes lagoas, dunas, e é considerada Cidade Criativa da Gastronomia pela UNESCO. Neste vasto território, não é incomum deparar-se com balneários tomados por propriedades utilizadas somente na temporada de verão, gerando a curiosa situação das famílias que possuem duas residências, uma próxima ao centro, e outra, na mesma cidade, só que na praia.

Não por acaso, 19,8 milhões de passageiros passaram pelo aeroporto da cidade entre 2015 e 2020, representando 57% de todas as pessoas que chegaram de avião em Santa Catarina, conforme a ANAC. Só no último dia de 2016, eram 477 mil residentes, e 718 mil visitantes, levando a população da cidade a quase triplicar. Capital turística do Mercosul, é muito procurada por estrangeiros dos países vizinhos. Na praia de Canasvieiras, costumava-se dizer que o Papa Francisco passaria o verão por lá, dada a quantidade de argentinos que o fazem.

Bons salários e uma economia forte também chamam a atenção. Florianopolitanos assalariados recebem, em média, 4,5 salários mínimos, em 11.º dentre todos os municípios, e atrás somente de Brasília, tratando-se de capitais. Na recuperação da crise provocada pela pandemia, o município terminou com 3.789 postos de trabalho além dos que perdeu. No Índice das Cidades Empreendedoras, Florianópolis é medalha de prata.

Sobram fatores para induzir a demanda, e não faltam motivos que restringem a oferta.

A burocracia na expansão da oferta de lotes foi abordada em uma dissertação de mestrado da Universidade Federal de Santa Catarina. A pesquisa apontou que lotear áreas de até um hectare em Florianópolis depende de, ao menos, 37 etapas, 17 órgãos, e 16 normas diferentes. Só o alvará para construção de novos loteamentos demora, em média, 48,7 meses.

Desde a aprovação do Plano Diretor, em 2014, a cidade ganhou 826 lotes oriundos do parcelamento regular, o que representa 2,8% dos lotes cadastrados no período. Dos 35 mil identificados, a imensa maioria é irregular.

Não bastasse a dificuldade para se crescer, dentro da lei, para os lados, a exata dificuldade está presente quando partimos para cima. Prédios mais altos não têm lugar em Florianópolis, literalmente. Apenas um único edifício ultrapassa os vinte andares, e empreendimentos com 16 andares só são permitidos em uma estreita, e quase completamente ocupada, faixa ao longo da Av. Beira-mar Norte, a principal via florianopolitana.

Área zoneamento Florianópolis
Área cujo zoneamento varia entre 0 a 3 pavimentos. (Imagem: Instituto de Planejamento Urbano de Florianópolis)

A decisão de se apostar em um baixo gabarito vem de uma associação equivocada (e enraizada) sobre preservação da cidade aos descendentes dos habitantes originários, bem como do meio ambiente. Paradoxalmente aos defensores desta política, o que ocorreu foi diametralmente o contrário.

Forças de mercado alimentadas por uma demanda voraz e oferta restrita criou a tempestade perfeita para o preço dos imóveis: mesmo com 500 mil habitantes, Florianópolis tem um custo por metro quadrado de cidade grande, ultrapassando os 12 mil reais, enquanto nas vizinhas Palhoça, São José e Biguaçu, custa 53% a menos.

Isto empurrou os filhos dos manezinhos para longe de onde nasceram, simplesmente por não conseguir pagar o alto custo da terra. Já as áreas de preservação viraram um grande ativo para criminosos que negociavam permissões fraudulentas para construir.

Entre os que deixaram a cidade e os bandidos, restaram dois grupos: aqueles que têm imóveis, mas não conseguem trazê-las para dentro da Lei, e aqueles que buscam adquirir suas casas, igualmente impedidos por conta dos inúmeros entraves legais.

Deve-se pontuar que determinadas medidas adotadas pela municipalidade caminham na direção correta, como o licenciamento autodeclaratório para construção de residências, ou a proposta para a revisão do Plano Diretor. A formalização da cidade ainda é distante no horizonte, já que boa parte dos entraves regulatórios ultrapassam estas duas medidas, e poucas delas são de iniciativa municipal.

O registro fundiário, por exemplo, é normatizado por lei federal e regulamentado pelos Tribunais de Justiça dos estados — cujos membros não se submetem ao sufrágio universal. Lotes mínimos e processo de parcelamento também dependem das regras federais.

Mesmo nas tentativas de se mudar aquilo que cabe à cidade, pouco se consegue: O aumento de gabarito no Santa Mônica — bairro a 7 km do Centro — foi declarado inconstitucional, e restrito a apenas dois pavimentos. No bairro, o uso da edificação é regulamentado pelo Plano Diretor vigente, e os parâmetros construtivos obedecem ao previsto no plano de 1997. Como citado na primeira audiência pública sobre a proposta de revisão, uma insanidade.

Até a proposta de revisão, que nem sequer foi protocolada na Câmara dos Vereadores, foi judicializada e teve suas audiências públicas suspensas.

Infelizmente, no curso em que as coisas estão, o futuro parece se desenvolver em duas direções: a Florianópolis elitizada de quem consegue pagar alto custo dos imóveis, e a Florianópolis dos morros e das servidões, igualmente caras, mas carentes dos serviços básicos e além das possibilidades financeiras da maior parte das pessoas, já que não é admitido financiamento destes imóveis. Moradia acessível só do outro lado da ponte, longe dos empregos e do lazer.

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  • Não poderia discordar mais. Esse novo plano diretor, que o autor defende como uma das soluções da Prefeitura (da gestão atual) para a Florianópolis não teve qualquer participação técnica. E não é só na forma que o mesmo é viciado: o conteúdo é cruel. A retórica de que a “burocratização” está empatando os negócios é tão velha quanto o velho da Havan, e tem nele um de seus principais adeptos. O colega urbanista alega que a verticalização (promovida e defendida pela proposta de revisão do plano diretor) aumentaria a oferta de imóveis disponíveis no mercado e, consequentemente, abaixaria seus preços. Não poderia estar mais errado. Mercados de terras são mercados e, tal como, são movidos pela lei da oferta e demanda, mas a oferta imediata promovida pela verticalização proposta traria mais imóveis em áreas afastadas e sem infraestrutura, de forma que a oferta de imóveis bons, em áreas boas, providas de infraestrutura urbana e equipamentos públicos continuaria baixa (até porque esta região está bem saturada). E seus preços continuariam tão ou mais altos quanto são hoje.

    Além disso o plano diretor que o amigo defende, também traz pontos bastante peculiares por ele não abordados, como a desobrigação da manutenção de arborização urbana (árvores nas ruas pra quê?) e a total terceirização do planejamento urbano municipal. E não toca em questões fundamentais, tais como a implementação de instrumentos de captura de mais valia fundiária. É um plano feito por e para donos de terra e só pode ser defendido por eles (ou por seus lacaios).

    A dúvida que fica: o que fazer com as ocupações irregulares? Primeiro, é preciso entender as ocupações irregulares como um sintoma e não como um problema, sabemos que se debruçar tão somente sobre o sintoma não curará o problema. O problema é evidente: o preço da terra urbana está alto, o sintoma: ocupações irregulares. E sim, sua causa, de fato, pode ser entendida como uma manifestação da lei da oferta e da demanda. A oferta baixa é terra infraestruturada. Hoje 50% da população de Florianópolis vive na sede insular e na sede continental. Outros 50% vivem em todo o resto da ilha (IPUF). Os primeiros 50% estão equipados com nada menos que 70% de todos os estabelecimentos municipais enquanto aos outros 50% resta menos de 30% dos estabelecimentos, menos da metade do primeiro grupo (IPUF).

    O preço da terra é uma manifestação da desigualdade urbana: quanto mais desigual uma cidade, mais cara é sua terra infraestruturada. No caso de Florianópolis esta desigualdade é evidente. Enquanto não houver captura da mais valia fundiária e sua reversão em infraestrutura urbana, a oferta de terra digna continua baixa e o seu preço, portanto, sobe. Junto com a subida do preço, diminui-se o acesso à terra e, voilá, aumentam as ocupações irregulares. O modelo funciona, pode testar em qualquer cidade.

    Parem de replicar saídas fáceis. Uma simples alteração nos parâmetros de número de pavimentos de Florianópolis e terceirização são respostas fáceis para problemas difíceis. E sabemos no que elas dão, talkey?

    • Olá, Pedro. Tudo bem? Obrigado por sua participação.

      Talvez não tenha restado evidente no texto, mas o artigo não subscreve integralmente a reforma do Plano Diretor, tão somente reconhece que parte dos seus dispositivos são benéficos ao permitir um uso mais eficiente do solo, o que ajudaria no combate à irregularidade.

      Sobre a burocracia estar ou não empatando os negócios, não se trata de mera retórica, mas de um fato observado cientificamente (integra a dissertação citada). Não precisamos discutir os pormenores disso, basta um exercício lógico para confirmarmos esta hipótese: O construtor é um investidor, logo, procura a melhor taxa de retorno para o capital investido. Se é obrigado pelos trâmites internos da prefeitura a aguardar por longos anos a concessão das permissões, certamente que esperará um reflexo desta demora no retorno do investimento. Caso contrário, escolheria outra forma de investimento mais atrativa.

      Curiosamente, isto dá ao loteador e construtor ilegal uma vantagem financeira substancial, pois o custo do tempo é marginal se comparado ao empreendedor que busca agir regularmente.

      O colega também menciona que não haveria uma redução de preços dos imóveis “bons”, já que haveria um aumento de oferta de imóveis em locais afastados e sem infraestrutura. Aqueles que não são “bons”, tomo a liberdade, com a finalidade argumentativa, de denominá-los “ruins”.
      Não há como dissociar o mercado dos imóveis “bons” dos “ruins” em uma mesma comunidade, já que a percepção de valor do indivíduo fatalmente levará em consideração as vantagens dos bons imóveis frente ao baixo custo dos ruins, ainda mais quando se localizam a poucos quilômetros uns dos outros. Também não podemos deixar de ignorar o morador das áreas “ruins”, que será muito beneficiado pela oferta de bens acessíveis perto de onde já vive.

      Sobre as peculiaridades da minuta da revisão do Plano Diretor, creio que estas fujam absolutamente do escopo do artigo.

      Já acerca da captura da mais valia imobiliária, vale citar que o município já dispõe de uma série de medidas previstas hoje que podem ser utilizadas neste processo, como a outorga onerosa do direito de construir, possibilidade de instituição de contribuições de melhoria, intervenções determinadas no estudo de impacto de vizinhança, e por aí vai. Me parece que o problema está na destinação destes recursos, o que curiosamente reflete na própria densidade urbana.
      A prefeitura, buscando maximizar o impacto das suas ações, é incentivada a promover melhorias em áreas mais adensadas, já que atende mais pessoas por conta da escalabilidade. É um verdadeiro desafio positivar no texto legal uma determinação em sentido contrário, ou algo que permita ao gestor avaliar de forma cabal se deve investir para ter um grande número de pessoas atingidas, ou despender onde as carências são mais evidentes.

      E já que estamos falando de terras boas e terras ruins (ainda no sentido de oferta de infraestrutura), cabe comentar sobre a citada desigualdade da cidade. Entendi tratar-se de uma relação terra boa/terra ruim, e este número, quanto menor, mais caros tornam-se os imóveis. Acredito que esta análise não esteja correta, por alguns motivos. O primeiro deles é assumir que o mercado formal e informal (bom e ruim) de imóveis são herméticos e incomunicáveis, o que não corresponde à realidade, como já tratado. Já o segundo vem de uma própria análise empírica sobre a cidade, em que percebemos claramente que o preço dos imóveis não está necessariamente vinculado ao fato da terra ser boa ou ruim. Cita-se como exemplo a Planície Entremares, que abriga o afluente Novo Campeche, e a carente região das Areias. Nenhuma das áreas é referência em infraestrutura urbana, mesmo que separadas por uma agradável caminhada de 5km pela praia.

      Vale também comentar que a promoção do adensamento privilegiará a criação da infraestrutura demandada, já que não dependeremos de extensas intervenções para atender algumas poucas pessoas.

      Por fim, informo que não conhecia o dado dos equipamentos urbanos, e ficaria bastante agradecido se pudesse disponibilizar a fonte para melhor analisar a informação.

  • Perfeito este artigo! Ao meu ver me parece conveniente para as “autoridades” manterem as políticas urbanisticas como estão, pois assim conseguem vender “facilidades” para qualquer um que queira investir na ilha. Se vier para o lado continental, São José, palhoça, etc a situação só piora.

  • https://caosplanejado.com/cidades-brasileiras-a-pior-verticalizacao-do-mundo/

    Se for para ser assim adianta? Verticalizar sem os espaços para infraestrutura necessária não rola. É necessário fazer essa ressalva.
    Também é necessário que sejam distinguidas as diversas irregularidades citadas: urbanística e edilicias.
    Outro detalhe: e as demais causas da irregularidade? Também é preciso tratar da burocracia, da falta de fiscalização (as vezes intencional) e do desmantelamento das equipes técnicas do município.

    • Olá, Beatriz. Tudo bem?

      De fato, muitas das questões levantadas no artigo do link se aplicam a Florianópolis, como a questão das vagas de garagem e dos recuos obrigatórios. No entanto, não podemos negar que mesmo de verticalização ruim parece ser mais saudável que a fragmentação generalizada que temos hoje na cidade. Está nisso um poderoso motor de aumento de custos de disponibilização de infraestrutura, já que precisamos de extensas obras para atender um número reduzido de pessoas.

      Quanto à garantia de espaço para infraestrutura, esta parece ser uma questão bastante amarga, pois me parece improvável que a movimentação da cidade em direção às garantias de infraestrutura sejam capazes de frear o desenvolvimento informal. É um sistema que se retroalimenta: não temos infraestrutura para crescer, o que nos faz crescer à revelia de qualquer ordenação, agravando o problema de estrutura.

      Sobre especificar os diferentes tipos de irregularidades, não me parece uma questão que seja capaz de modificar as conclusões do artigo, já que ambas – tanto urbanísticas quanto aquelas edilicias representam um grande entrave ao uso de boa-fé da terra.

      Finalmente, quanto às demais causas da irregularidade, acredito que pormenores burocráticos estejam além do escopo do artigo, ainda que o tema burocracia tenha sido tratado de forma indireta. Quanto à carência fiscalizatória e desmantelamento das equipes técnicas, me parece esta também uma questão ligada à burocracia: padrões construtivos antieconômicos, difíceis de serem atingidos possuem maiores incentivos para serem quebrados, e a maior complexidade demanda mais atenção dos técnicos. Acredito que o município deveria trabalhar na simplificação dos seus padrões, como forma de poupar os parcos recursos humanos que dispõe.

      Agradeço seu comentário!