A promoção da (des)igualdade pelo planejamento urbano

O planejamento urbano é um importante meio para reduzir a desigualdade e promover a equidade em uma cidade. No Brasil, a priorização destes objetivos é ainda mais evidente dado não só a profunda desigualdade social na nação como um todo, como a evidente desigualdade no acesso a oportunidades e a infraestrutura e serviços urbanos, o que pode ser traduzido como verdadeiro acesso à cidade.

No entanto, embora muitos acreditem que a desigualdade urbana é fruto de um cenário onde cidades não tiveram planejamento urbano, praticamente resultado do acaso, a realidade é que o planejamento urbano, historicamente e até hoje, vem contribuindo para agravar as desigualdades ao invés de mitigá-las.

Planejamento urbano: dos cortiços às favelas

Ao longo do século 19 até o início do século 20, cortiços surgiram nas cidades brasileiras como solução predominante de construção de moradia de baixo custo para aluguel nas cidades do país inteiro. Termo relativamente genérico para designar esse tipo de moradia, também configuravam soluções como residências operárias, construídas, muitas vezes, pelas próprias indústrias para abrigar seus trabalhadores próximo aos locais de trabalho.

Parte considerável dos moradores de cortiços, residências operárias e casas de aluguel da época, eram imigrantes, que viam nessa alternativa, embora precária, uma opção regular próxima ao seu emprego. O urbanista Nabil Bonduki relata que, na época, havia “ampla diversidade de soluções habitacionais de aluguel para os diferentes segmentos sociais e faixas de renda, dando origem a uma gama variada de tipologias que marcaram a paisagem da cidade nas primeiras décadas do século, quando a moradia operária se localizava próxima à uma zona industrial.”

Durante o mesmo período que esta solução se consolidava nos nossos ainda jovens centros urbanos, surgiam, simultaneamente, as ideias sanitaristas, higienistas e de “embelezamento” urbano. Estas começavam a influenciar fortemente o planejamento urbano urbanas pelo Brasil inteiro, que viam nos cortiços ambientes considerados “insalubres” de acordo com a ultrapassada teoria miasmática: segundo ela, cortiços não seriam apenas locais onde doenças seriam facilmente proliferadas, mas originadores dos “miasmas” que avassalariam populações urbanas.

Em São Paulo, dezenas de cortiços eram demolidos no final do século 19 por não estarem de acordo com o Código Sanitário. No Rio de Janeiro, a Reforma Passos levou à demolição centenas de cortiços para permitir ampliações viárias e, via de regra, a expulsão da classe trabalhadora das regiões centrais da cidade.

Em Recife, iniciando com Saturnino de Brito em 1919, que destruiu grande parte do conjunto arquitetônico do centro de Recife, até 1939 com a instituição da Liga Social contra o Mocambo, que estigmatizou e destruiu as residências dos moradores de mocambos, construções típicas da população pobre, para dar lugar à avenidas retas e “higienizadas”.

No lugar da destruição massiva de cortiços e moradias populares em todo país, não se instituiu uma política habitacional adequada que suprisse adequadamente as necessidades daqueles que tiveram suas casas demolidas. Além disso, grande fator que contribuiu para a redução drástica na oferta de moradia para aluguel foi a instituição da Lei do Inquilinato em 1942, que instituiu o controle de aluguéis e foi revisada e prorrogada até o início da década de 1960. A urbanista Raquel Rolnik escreve que:

“O congelamento dos aluguéis decretado em 1942 e repetidamente renovado nos anos seguintes criou um clima desfavorável para o investimento em casas para alugar e acelerou os despejos na cidade, o que teve como efeito o aparecimento das primeiras favelas em São Paulo e a maior ocupação da periferia. Desde então, o modelo de autoconstrução periférica reinou soberano na cidade.”

A destruição massiva de cortiços e a proibição da sua construção, aliada à desincentivos econômicos para investir em imóveis para aluguel, levaram ao período em que se acelera a proliferação das favelas, comunidades construídas informalmente e irregularmente, nos centros urbanos brasileiros.

Zoneamento, segregação e informalidade

O conceito do zoneamento, da definição de zonas específicas da cidade para determinadas funções e características urbanísticas, também foi instrumento importante para excluir a população pobre dos centros urbanos. O trabalho de José Marinho Nery Júnior detalha como, no planejamento urbano, o “instrumento foi utilizado, de forma pontual e específica, sobretudo para proteger as áreas residenciais da população de alta renda, e, assim, participou ativamente da modelagem da estrutura urbana paulistana”.

Belo Horizonte utilizou instrumentos semelhantes com finalidades excludentes desde a sua concepção. Villaça comenta que “ainda em 1940 havia quadras inteiras vagas dentro da avenida do Contorno. Até 1920, a maior parte da área urbana estava vaga e não foi por qualquer vislumbre de saturação que ela não absorveu o crescimento urbano”.

Ou seja, o especulador de terras, que represava o desenvolvimento dentro da avenida do Contorno, era o próprio Estado, que vendia terras apenas para funcionários públicos, elites e antigos proprietários, impedindo a “popularização” da região central. Favelas que eram formadas foram sumariamente removidas, instalando-se nos arredores do Contorno.

Por mais que a capital mineira seja considerada “planejada”, a área dentro da avenida do Contorno tem hoje cerca de 100 mil habitantes, enquanto a cidade possui 3 milhões no seu município e quase 6 milhões na sua Região Metropolitana.

Brasília — talvez a capital mundial do zoneamento, onde as teorias modernistas de planejamento urbano foram implementadas na íntegra — tem história parecida. Juscelino Kubitschek, em seu livro “Por que construí Brasília”, relata que logo na inauguração do Plano Piloto já havia milhares de moradores de favelas que não haviam sido contemplados no rígido zoneamento do Plano.

Mas o sonho utópico de JK não podia falhar. Ele relata que, ao enfrentar os milhares de “forasteiros” a respeito das construções informais que aumentavam diariamente, ele respondeu: “Está bem, pessoal. Que cada um faça sua casa, mas nada de invadir o Plano Piloto”. Estava dado, a partir do nascimento da nova capital, a exclusão dos pobres às periferias através do zoneamento.

Até hoje moradores de áreas centrais, com amplo acesso à infraestrutura e oportunidades, restringem o desenvolvimento e a ocupação destas áreas por empreendimentos mais populares e de maior densidade.

A organização dos “NIMBYs”, ou “Not In My BackYard”, ou “Não no meu quintal”, alega que o desenvolvimento urbano pode até ocorrer, mas não próximo das suas residências. Tal efeito ocorre em regiões privilegiadas de diversas cidades como no Jardins, em São Paulo, no Setor Sul, em Goiânia, no Leblon, no Rio de Janeiro, no Santa Monica, em Florianópolis e no Santa Tereza, em Belo Horizonte.

Estudo de 2008 de Ciro Biderman indica que o “zoneamento e normas de parcelamento parecem ter um grande impacto na formação de moradia informal. Estas são típicas normas usadas pela elite para segregar os pobres de morar na cidade ou para terem acesso às utilidades públicas pagas com impostos municipais ou estaduais.”

O estudo relata que o aumento das exigências para a regularização a partir de 1979, “apesar de ter boas intenções, i.e. de proteger compradores no mercado habitacional e garantir padrões urbanos, resultou em criar muito mais dificuldades para os pobres regularizarem suas propriedades. Aliás, a lei acabou prejudicando um dos grupos que pretendia proteger”.

Outro estudo, de Paulo Coelho Ávila, também avalia consequências da legislação de 1979, que passou a exigir lotes mínimos de 125 metros quadrados em novos loteamentos, indicando que tal regra colaborou para o aumento da informalidade entre os anos 1980 e 2000.

Conclusão semelhante é indicada em estudo de 2013 de Cavalcanti e Da Mata, que sugerem que uma regulação do uso do solo “mais amigável” ajudaria a mitigar a informalidade e o surgimento de favelas. Na mesma direção, Ricardo Carvalho de Andrade Lima e Raul da Mota Silveira Neto, da UFPE, estimam que restrições de zoneamento podem gerar um impacto de até 6,3% no preço dos alugueis de uma cidade.

Os estudos brasileiros vão em linha às conclusões de estudos internacionais como o clássico “The Impact of Zoning on Housing Affordability”, o “Impacto do zoneamento na acessibilidade à moradia” de Edward Glaeser, economista de Harvard.

Produção habitacional inadequada

O efeito regulatório sobre o mercado habitacional das cidades brasileiras é tornar a oferta de moradia em maioria das grandes cidades insuficiente. São casos raros como o de Goiânia que, mediante uma das leis de zoneamento menos restritivas entre as capitais, tem conseguido atingir resultados melhores frente ao déficit habitacional.

Goiânia possui o custo médio de moradia mais acessível entre as grandes capitais e apenas 0,27% da sua população morando em favelas, contra mais de 5% na vizinha Brasília, “cidade planejada”, e cerca de 6% na média brasileira. Em São Paulo, entre 2015 e 2020 o déficit habitacional dobrou, de 230 mil a 474 mil moradias.

Conforme artigo recente de Robin Harding no Financial Times, Tóquio, grande metrópole que consegue manter a sua acessibilidade à moradia, teve 142.417 unidades lançadas no ano de 2014, comparado com 137.010 de toda a Inglaterra, que possui uma população mais que o triplo de Tóquio.

Como comparativo, Nova York, embora metade do tamanho de Tóquio, aprova apenas cerca de 20.000 unidades por ano, e São Paulo uma média histórica de 30.000 unidades por ano. Evidentemente, muitas das unidades novas a preços de mercado não são acessíveis para a parcela mais pobre da população.

No entanto, grande parte do estoque habitacional para baixa renda é formada por unidades antigas, que algum dia foram novas mas que tiveram seu valor depreciado ao longo do tempo.

No Brasil, a incapacidade do mercado habitacional produzir unidades suficientes ou adequadas para a população, principalmente de baixa renda, tentou ser suportada por programas governamentais desde as políticas de financiamento do Banco Nacional da Habitação (BNH) até o programa Minha Casa, Minha Vida (MCMV) e o recentemente lançado Casa Verde e Amarela.

No entanto, no período do BNH, as COHABs, ou Companhias de Habitação, que eram responsáveis pelas construções para atender o segmento popular, localizavam as construções em periferias urbanas, onde o custo dos terrenos era mais baixo, em empreendimentos monofuncionais, ou seja, eram “somente” unidades habitacionais, distantes de centros de emprego, de serviços públicos ou privados e com alto custo de transporte para seus moradores, seja em tempo ou dinheiro.

Durante o período do BNH, somente cerca de um terço das unidades habitacionais financiadas foram destinadas ao interesse social, com saldo quantitativo “irrisório” frente à demanda que crescia nas cidades brasileira.

O programa MCMV, estruturado na viabilização econômica do maior número possível de unidades habitacionais e dirigido principalmente como política de crescimento econômico, não necessariamente habitacional, teve volume consideravelmente maior que o BNH mas com resultados similares. Segundo estudo recente do CEPESP/FGV em parceria com o Instituto Escolhas sobre resultados do MCMV em relação à localização das moradias, “tudo indica que o programa, se algo, nem melhorou, nem piorou as condições de vida das populações de renda baixa.

Eventualmente, piorou a situação locacional e de acesso aos serviços das camadas mais baixas no Norte e no Nordeste.” Os empreendimentos foram localizados em áreas distantes de serviços urbanos e, com a maior parte subsidiada localizada em municípios menores, o programa não contribuiu para reduzir o déficit habitacional no país dado que o déficit está concentrado em grandes centros.

Planejamento urbano “carrocêntrico”

Desde o início do século passado, o planejamento urbano das cidades brasileiras implementou políticas de desenvolvimento que incentivam ou favorecem o uso do automóvel individual. Atualmente, embora carros ocupem cerca de 90% das vias públicas, o seu uso representa cerca de um terço dos deslocamentos urbanos nas grandes cidades, sendo os outros dois terços compostos por viagens a pé e de transporte coletivo, respectivamente.

Uma das primeiras grandes manifestações foi o Plano de Avenidas de São Paulo, proposto por Prestes Maia e Ulhôa Cintra e disseminado por Anhaia Mello nas décadas de 1920 e 1930. Inspirado no conceito de “cidades-jardim” ou “subúrbios-jardim”, o plano propôs expandir horizontalmente a cidade, descentralizando o comércio e possibilitando fluidez de tráfego para áreas periféricas, principalmente subúrbios de alta renda, inclusive se opondo à implantação de uma rede de metrô para a cidade.

No final da década de 1920 também datam os empreendimentos do Jardim América e Jardim Europa, voltados para elites que então se distanciariam do centro de São Paulo e acessariam os novos bairros através do automóvel.

Com a continuidade desse planejamento urbano construindo obras emblemáticas como as marginais do Tietê e Pinheiros a partir dos anos 50 e o Elevado Costa e Silva (conhecido como “Minhocão”), inaugurado em 1971, políticas rodoviárias semelhantes se espalhavam pelas metrópoles brasileiras, que expandiam a sua mancha urbana rapidamente.

Tais experiências ilustrativas de ampliação rodoviária intraurbana seriam apenas algumas das centenas a ocorrer durante o último século nas cidades brasileiras, transformando significativamente nossos tecidos urbanos com objetivo de aumentar a fluidez de tráfego.

É importante destacar que, desde a década de 1950, já se entende que congestionamentos não se resolvem com ampliações viárias, que levam apenas ao efeito chamado de “demanda induzida”. Ou seja, quanto mais incentivamos o uso do automóvel e geramos fluidez de tráfego, construindo vias largas e viadutos como grandes barreiras urbanas, mais restrito será o acesso a outras formas de transporte e mais as vias ampliadas atrairão motoristas, gerando novos congestionamentos.

Além disso, enquanto um carro popular hoje custa cerca de 25 vezes o salário mínimo, em 1960 o carro mais barato custava cerca de 250 vezes a renda de quem estava no piso da pirâmide social. Ou seja, o planejamento urbano não apenas desapropriou residências populares para a implementação de obras rodoviárias como aumentou as distâncias de deslocamento e incentivou a utilização de uma forma de transporte inacessível para a grande maioria da população.

O incentivo ao automóvel individual também passa por uma das questões menos valorizadas quando se fala em mobilidade: estacionamentos. A partir da segunda metade do século passado, proliferou-se em planos diretores de grandes cidades brasileiras a exigência da construção da vagas de estacionamento em novos empreendimentos, obrigando moradores ou consumidores a arcarem com o custo de armazenamento do automóvel, mesmo que não façam uso dele.

Em Recife, por exemplo, se exige a construção de vagas de garagem mesmo para apartamentos de menos de 40 metros quadrados, e de três vagas para apartamentos de mais de 150 metros quadrados. Em espaços públicos tal incentivo não é diferente.

A ocupação do espaço público com automóveis privados raramente é cobrada e, quando cobrada, tem valores substancialmente inferiores aos preços praticados em estacionamentos privados. Em artigo recente de João Melhado e Paulo Speroni, se verifica que raramente a tarifa cobrada para estacionar em vias públicas é superior à tarifa de ônibus, evidenciando a falta de prioridade ao transporte público.

Proibição das alternativas de mobilidade

Com o aumento das distâncias e dos congestionamentos, a partir dos anos 1990 surge nas grandes cidades brasileiras o transporte alternativo de vans, conhecidos às vezes como “perueiros”. Muitas vezes informais, no ano 2000 estima-se que havia cerca de 18.000 transportadores informais na cidade de São Paulo, 16 mil no Rio de Janeiro, 6 mil no Distrito Federal, e entre 3 mil e 7 mil em Belo Horizonte. No entanto, ao invés de incorporar tais operadores à rede de transporte coletivo, fez parte da política de mobilidade a coibição de tais operações.

O principal argumento utilizado por planejadores de transporte é de que os perueiros estariam “roubando a demanda” do transporte público, em uma concorrência que diminuiria suas receitas e comprometeria a sustentabilidade da operação para a cidade como um todo.

Outra crítica comum aos perueiros é a sua qualidade operacional e a superlotação dos veículos que, caso fossem regularizados e fiscalizados, ao invés de mantidos na informalidade, poderiam ter tido um resultado diferente. A realidade, no entanto, mostrou que mesmo com a eliminação ou severa restrição da operação de vans nas grandes cidades brasileiras, o sistema se tornou ainda menos sustentável que duas décadas atrás.

O transporte através de pequenos operadores em veículos menores, que permitiam maior capilaridade à malha urbana, era uma alternativa para muitos que buscavam uma forma de transporte mais barata e mais direta, com menos transferências de veículo e, muitas vezes, em menor tempo que o transporte coletivo de massa dos grandes ônibus.

Especialistas como Robert Cervero e entidades como a World Resources Institute têm ressaltado cada vez mais a importância das redes informais de transporte, dado que permitem ampla capilaridade nas periferias com custos operacionais baixos e sem dependência do setor público.

No Rio de Janeiro, vans ainda operam de forma limitada como transporte alternativo, mas se configuram como alternativa essencial para muitos moradores de baixa renda. A Pesquisa de Mobilidade da Maré mostra que quase 25% dos deslocamentos para fora da Maré são feitos por kombi/van, e mais de 60% utilizam vans ou mototáxis para se deslocar dentro da Maré. No entanto, caso um morador de periferia quiser empreender com um serviço coletivo para a sua comunidade, provavelmente será tratado como um perigoso criminoso.

Investimento em áreas privilegiadas

Em um cenário conhecido de desigualdade espacial, onde regiões centrais, próximas a empregos, serviços e infraestrutura pública, investimentos seguem privilegiando estas mesmas áreas, exacerbando a situação atual. No Rio de Janeiro, um dos maiores projetos urbanos da sua história recente é a própria consolidação da Barra da Tijuca, voltado principalmente para atender a expansão de moradores de alta renda na Zona Sul.

Ainda mais recente, o “legado” das obras de mobilidade da Copa do Mundo e das Olimpíadas beneficiou desproporcionalmente áreas mais ricas e centrais da cidade, evidenciado em estudo recente do pesquisador Rafael Pereira. Sandra Cruz revela que, em Belém e Manaus, grandes projetos urbanos desapropriaram centenas de moradias populares, intensificando os padrões de segregação espacial das cidades.

Em São Paulo, estudo de Eduardo Marques e Renata Bichir mostra que, historicamente, até houve maior investimento nas periferias em algumas gestões municipais, embora nos quase dez anos de gestão entre Paulo Maluf e Celso Pitta foram novamente as áreas mais ricas da cidade que foram mais beneficiadas com investimentos públicos. Outro estudo, de 2008, pelo Movimento Nossa São Paulo, indica que bairros ricos da capital paulista recebem até quatro vezes mais investimentos que os pobres.

Philip Yang, fundador do Instituto Urbem (Instituto de Urbanismo e Estudos para a Metrópole), afirma que a “melhor política contra desigualdade é a urbana”. Ele está correto. No entanto, para que tal objetivo seja atingido, a política e o planejamento urbano das nossas cidades deve passar por mudanças substanciais da sua tendência histórica, invertendo o papel segregacionista que vem sendo mantido até hoje.