Zoneamento Inclusivo: uma política atraente e insignificante

Dois dos nomes mais respeitados da pesquisa em moradia são Lance Freeman e Jenny Schuetz. Freeman é professor de urbanismo na Universidade de Columbia e autor de uma série de artigos examinando mudanças em vizinhanças, e considerando se e quando gentrificação leva ao deslocamento de residentes dessas vizinhanças (é raro). Schuetz é uma economista urbana que hoje trabalha para a Federal Reserve e tem escrito uma série de artigos impressionantes sobre assuntos que vão da execução de hipotecas, passando por economia de bairro, até os efeitos que regulações sobre o uso da terra têm sobre os preços das habitações. No início do ano, Freeman e Schuetz escreveram, juntos, um novo artigo sobre políticas de acessibilidade para a revista trimestral Cityscape, do Departamento de Moradia e Desenvolvimento Urbano.

O artigo formula a questão “Producing Affordable Housing in Rising Markets, What Works?” (Produzir Moradias Acessíveis em Mercados em Crescimento: O que Funciona?, tradução livre)”. O texto observa uma variedade de políticas locais e estaduais que subsidiam ou facilitam a construção de moradias mais acessíveis, incluindo leis estaduais de fair share, subsídios diretos, financiamento proveniente de aumento dos impostos e zoneamento inclusivo.

No nosso grupo de pesquisa City Observatory, somos muito céticos quanto à eficiência do zoneamento inclusivo. Ao mesmo tempo em que essa prática recebe menções honrosas como política preferida de muitos defensores de moradias acessíveis, existe muito pouca evidência de que ela já tenha tido mais do que um efeito simbólico na solução do problema de acessibilidade em qualquer cidade. Além disso, por suas exigências essencialmente transferirem o custo das moradias acessíveis para empreendimentos novos, eles aumentam seus custos, e provavelmente reduzem o número de unidades construídas — o que tende a agravar a escassez de moradia e acelerar os preços ainda mais.

Aqui está a evidência quantitativa: Freeman e Shuetz reuniram dados de 150 programas diferentes de zoneamento inclusivo, em cinco regiões diferentes dos Estados Unidos. Para ilustrar a escala desses programas relativos ao mercado, eles mostram o número total de unidades existentes em 2000 nas jurisdições com zoneamento inclusivo e, para referência, mostram o número de unidades financiadas pelo Low Income Housing Tax Credit (LIHTC) — programa federal de incentivo ao desenvolvimento de habitações acessíveis.

Eles concluem:

“Produção anual média sob programas locais de zoneamento inclusivo variam sistematicamente por regiões, mas em todas as áreas eles contribuíram com uma quantidade modesta de moradias acessíveis. […] Expressas como uma fração do estoque habitacional existente, moradias acessíveis produzidas por zoneamento inclusivo formam menos de 0,1% das moradias existentes em todas as regiões.”

Uma das grandes questões sobre zoneamento inclusivo é se os custos adicionais impostos aos empreendedores aumentam o preço e diminuem a oferta de moradias providenciadas pelo mercado, reduzindo os (pequenos) lucros das unidades acessíveis. Em Seattle, Dan Bertolet calculou que, se o custo adicional das exigências do zoneamento inclusivo impedirem que apenas dois novos prédios de apartamentos sejam construídos, ele vai mais que contrabalancear o efeito de oferta positiva das construções inclusivas. Freeman e Schuetz tocam brevemente nessa questão. Eles observam:

“Estudos existentes encontraram resultados variados de programas de zoneamento inclusivo locais, com alguma evidência de que esses zoneamentos contribuem para o aumento dos valores das moradias, reduzem o número de novas construções, e levam à construção de unidades menores, mas esses efeitos variam de acordo com região e período.”

Nas recomendações de políticas públicas, no entanto, eles são bem claros: governos locais deveriam reduzir zoneamentos que acarretam no aumento de preços e exigências de construções e deveriam aumentar o potencial construtivo de áreas residenciais, permitindo mais apartamentos e unidades de habitação. Se você leva esse conselho minimamente à sério, deveria pensar duas vezes antes de impor uma ordem de zoneamento inclusivo em um novo empreendimento.

Governos locais deveriam reduzir zoneamentos que acarretam no aumento de preços e exigências de construções e deveriam aumentar o potencial construtivo de áreas residenciais.

Nós entendemos que programas de zoneamento inclusivo são atraentes, e eles não parecem custar dinheiro nenhum: você exige que empreendedores construam uma ou duas habitações acessíveis para cada 10 novos apartamentos. Talvez sua cidade ofereça um bônus de densidade, ou facilite a entrega de permissões, mas diferente das habitações públicas convencionais, a cidade não precisa desembolsar nada do seu dinheiro para garantir mais habitações acessíveis. É por isso que Evan Roberts, do StreetsMN, descreve zoneamento inclusivo como politicamente compreensível, mas uma terrível política. É o tipo de solução que é congruente com a explicação moralista do problema da acessibilidade: é culpa dos gananciosos empreendedores e dos impiedosos donos de apartamentos, então é apenas justo obrigar eles a pagar pela solução. Ao mesmo tempo que parecem interessantes, no entanto, zoneamentos inclusivos têm tido, no melhor dos casos, resultados insignificantes, e os riscos que suas exigências diminuam a oferta — aumentando os valores dos aluguéis — deveriam persuadir os políticos a olhar para ele de maneira mais ampla se eles realmente querem achar soluções práticas para esse problema.

Este artigo foi originalmente publicado na seção Commentary do site CityObservatory, por Joe Cortright em 25 de abril de 2017. Foi traduzido por Gabriel Prates e revisado por Anthony Ling.