O impacto do zoneamento no acesso à moradia

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Favela da Rocinha, no Rio de Janeiro. Foto: anijdam @ Flickr

Um dos principais argumentos econômicos usados por defensores do zoneamento e do controle de crescimento urbano sustenta que este tipo de regulação impõe limites aos chamados ciclos de valorização e expansão imobiliária. Esses ciclos pressionariam os preços de terras e imóveis para cima: imagine uma ciranda onde o investimento gera especulação em uma determinada região, expulsando os moradores originais de rendas mais baixas e inviabilizando o acesso de populações pobres. Assim, o surgimento de novos imóveis, “renovando” as construções e também a população, aumentaria os preços. Seria necessário, então, para aumentar a acessibilidade de moradia, agir na contramão dessas “máquinas de crescimento”.

Se renovada por pensadores neo-marxistas e estruturalistas ao fim deste século, esta ideia já era apresentada por políticos e acadêmicos pró-zoneamento no início do século XX. Tal pensamento moldaria muito do que se viu em termos de urbanismo e cidades até hoje.

Com o desenvolvimento urbano contemporâneo, muitos autores, desde economistas até destacados urbanistas, começaram a refutar tais teorias. Observando a evolução de preços e as características espaciais no tecido urbano e social de cidades ao redor do mundo, tanto em países ditos “desenvolvidos” como “em desenvolvimento”, identificaram que, ao contrário do que se imaginava, locais em que o zoneamento foi aplicado de forma mais rígida tiveram um aumento no preço dos imóveis.

Estes especialistas citam que situações onde o código que regula a cidade incluía restrições demarcando uso (exclusivamente residencial ou comercial, por exemplo), potencial construtivo e minúcias acerca de recuos e outras especificidades, contribuíram para o encarecimento da terra urbana (ao limitar densidade e aproveitamento do solo), para a especulação do preço das terras (ao virtualmente congelar a capacidade de construção) e para reduzir o dinamismo econômico local, separando usos e, por consequência, aumentando a necessidade de deslocamentos. Esses fatores, entre outros, então contribuíram fortemente para a construção de núcleos urbanos excludentes e exclusivos, onde preços proibitivos trataram por expulsar populações mais pobres e periferizar metrópoles.

Uma série de estudiosos vem desenvolvendo pesquisas que parecem seguir esta tese, desde os estudos aprofundados de M. Fujita e S. Tokunaga nos anos 80 e 90 sobre os impactos do zoneamento no equilíbrio de preços. O trabalho de Quigley e Rosenthal, de Berkeley, pontuou como nos anos 90 como especialistas em cidades ignoravam as relações endógenas envolvidas entre preços e zoneamento – observando que as maiores preferências pela restrição do desenvolvimento estavam justamente em bairros mais caros e elitistas.

William A. Fischel fez uma regressão histórica que permitiu acompanhar o zoneamento e seu impacto em movimentos de exclusão observados na estrutura socioeconômica de cidades estadunidenses. O autor demonstra uma relação entre o aumento de restrições urbanas e declínio social em importantes cidades dos EUA. Ele conclui que a política de zoneamento no país foi de encontro a uma mais ampla do governo norte-americano, que incentivou fortemente a compra de casas próprias a partir dos anos 50. Bancos turbinados pelo Tesouro americano (Fannie Mae e Freddie Mac, fundados no New Deal keynesiano) geraram um incentivo frenético para hipotecas de alto risco, mascaradas pelo subsídio estatal. Além do enfraquecimento do dinamismo econômico de importante cidades no pais, esse processo explodiria na crise do subprime de 2008, como bem evidenciado em uma série de livros (como o ótimo Suburban Nation, de Andrés Duany) e trabalhos acadêmicos, indicando um modelo insustentável de alastramento urbano incentivado.


“…as maiores diferenças de preço são encontradas em cidades onde justamente há maior controle na construção.”


Edward Glaeser, economista de Harvard e autor do livro Triumph of the City (Os Centros Urbanos), publicou artigos que dão suporte empírico, com ampla revisão estatística, a estas hipóteses. No recente e influente artigo “Impacto do zoneamento na acessibilidade da moradia” (tradução livre), o economista, com J. Gyourko, compara custos de construção com preços de venda médios de imóveis nas 50 principais regiões metropolitanas dos EUA entre 1989 e 1999, concluindo que as maiores diferenças são encontradas em cidades onde justamente há maior controle na construção.

Glaeser e Gyourko identificaram que mesmo regiões urbanas e suburbanas tem resultado similar. De acordo com a pesquisa, áreas onde há maiores preços (40% acima de 100% do custo) tem, quase na totalidade, maior tempo de espera para licenciamentos e maiores restrições no aproveitamento. Impostos também apresentam correlação semelhante: cada dólar adicional no preço indica variação logarítmica de 0,5 no índice de pagamento de outorgas e outras obrigações aos governos locais.

No Brasil, algumas abordagens acadêmicas recentes também parecem apontar nossas soluções urbanísticas e de zoneamento como exclusoras. O trabalho de Nabil Bonduki, da FAU/USP, sobre As origens da Habitação Social no Brasil coloca a Lei do Inquilinato de Getúlio Vargas como um fator de ruptura em cidades que recebiam uma grande onda migratória no país. Trabalhadores se estabeleciam nos emergentes centros urbanos em uma vasta oferta de moradias alugadas que, com tal legislação, desapareceram de forma quase imediata. Sem alternativa, estes moradores ficaram excluídos à periferia, em bolsões de pobreza, quase invariavelmente em moradias autoconstruídas, marcando uma profunda alteração de cultura habitacional e o início das favelas no Brasil.

No entanto, ainda faltam no país investigações empíricas mais avançadas com detalhes que permitam mapear e quantificar os impactos a regulação urbana nas dinâmicas sociais e econômicas das nossas cidades. O resultado disto é a continuidade de uma linha de pensamento no urbanismo brasileiro que paradoxalmente advoga por um aumento das restrições na oferta para resolver as insuficiências na oferta de moradia em regiões centrais.

Exemplo claro é o novo Plano Diretor da cidade de São Paulo que, de fato, contou com amplo debate entre acadêmicos e legisladores sobre o que se deve fazer para resolver os déficits habitacionais e a espiral ascendente de preços na metrópole paulista. Porém, o resultado foi uma série de boas intenções na forma de novos ordenamentos que não pretendem acompanhar a demanda, mas sim as expectativas e ideias dos intelectuais envolvidos, que muito possivelmente resultará no inverso: preços ainda maiores.

A cidade brasileira se apresenta hoje sob uma complicada trama de regulações onde, em geral, regiões centrais são proibitivas e as periferias não. Ficamos entre poder pagar um prêmio para morar em um centro exclusivo ou correr para uma regulação ora mais livre ora pouco reforçada, sem fiscalização, de uma área periférica. O poder público precisa atentar para seus impactos na distribuição espacial além das suas intenções. Ele precisa entender, na prática, o que ocorrerá com populações fragilizadas cujo bolso não é páreo para um código que não tem dado uma resposta à demanda por ocupação do espaço, mas apenas sonhos que acabam por não atender as verdadeiras necessidades de moradia.

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