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Restrições de zoneamento empurram população para áreas periféricas
Imagem: Jessely Cardoso/Prefeitura de São Paulo.

Restrições de zoneamento empurram população para áreas periféricas

Adotadas pela maioria das cidades brasileiras, as normas de zoneamento também refletem no aumento dos preços das propriedades. Isto porque a disponibilidade de unidades não consegue acompanhar a demanda existente.

3 de março de 2022

Um dos temas econômicos mais importantes em pauta em diversos países até o início da pandemia de coronavírus, no começo de 2020, as legislações que impõem restrições à oferta de novos imóveis nos municípios trazem impactos negativos tanto para o crescimento das localidades como para a população, que tem suas opções de habitação, de acesso a empregos e de locomoção afetadas. Adotadas pela maioria das cidades brasileiras, as normas de zoneamento — que determinam critérios para a ocupação dos terrenos, o tamanho dos empreendimentos que podem ser construídos em pontos específicos e as áreas de preservação ambiental — também refletem no aumento dos preços das propriedades, uma vez que a disponibilidade de unidades não consegue acompanhar a demanda existente por elas.

Outro efeito desse cenário é o espraiamento das residências, com o deslocamento das pessoas para as regiões periféricas dos municípios, longe das oportunidades de trabalho e, muitas vezes, de serviços de saúde e educação e de alternativas de lazer. Apesar de serem vistas como tentativas de planejar e organizar melhor as localidades, os custos dessas regras precisam ser discutidos antes de sua implementação defenderam os especialistas em economia urbana Fernando Ferreira e Raul da Mota Silveira Neto no nosso podcast, apresentado por Anthony Ling, que abordou a questão do zoneamento e acessibilidade à moradia.

Professor do departamento de Economia da Universidade Federal de Pernambuco (UFPE) com pós-doutorado pela Universidade de Illinois (EUA), Silveira Neto é autor de diversos estudos que analisam a relação entre as restrições para a edificação de novas habitações e os valores dos imóveis e suas consequências para as cidades e seus residentes. Entre os levantamentos realizados por ele, em conjunto com outros pesquisadores, está o sobre a chamada Lei dos 12 Bairros do Recife (PE) — Lei Municipal 16.719/2001 —, que estabeleceu limites para a altura de edifícios em alguns lugares da capital pernambucana. O objetivo era preservar o verde, os casarios coloniais, o padrão estético e evitar maiores congestionamentos das vias públicas da cidade.

Um dos dados apurados por Silveira Neto foi que os apartamentos presentes nesses 12 locais com limitações para as construções registraram um incremento de, em média, de 7% a 10% nos seus preços. Um percentual semelhante ao que foi verificado pelo professor em outro estudo feito sobre o mesmo tema e que envolveu a quase totalidade dos municípios do País. “E, curiosamente, mas entendível do ponto de vista econômico, o valor das casas caiu em torno de 25% depois da (vigência) da lei”, salientou. Ele explicou que isso significa que os lotes que estavam sendo usados para erguer prédios perderam valor. “Como agora só são permitidos edifícios de até seis andares, os proprietários de casas tiveram uma perda de riqueza com a desvalorização de seus terrenos”, acrescentou.

Para a avaliação das moradias, o estudo utilizou como critério o FAR (Floor Area Ratio), que indica o máximo de metros quadrados que podem ser construídos em um lote. A partir desse parâmetro, foi identificada pelo levantamento uma redução significativa do FAR nos 12 bairros atendidos pela lei do Recife — um resultado contrário ao observado nas regiões próximas, detalhou o economista. Entre 2000 e 2010 — a pesquisa é de 2018 —, os lugares fronteiriços aos abrangidos pelas restrições de edificação passaram por um processo de verticalização, aumentando a sua população. Um exemplo foi o bairro Rosarinho que, nesse período, teve um crescimento de cerca de 54% no número de habitantes.

Vista aérea do Poço da Panela, um dos 12 bairros de Recife atendidos pela lei. (Image: MarcoZero)

“(A lei) não resolveu o problema, jogou ele para o lado”, frisou Silveira Neto, reforçando que essa área, que não estava sob as novas regras, viveu uma gentrificação enorme. “Era um bairro popular e a pergunta que fica é para onde foram as pessoas de baixa renda que moravam ali. Evidentemente foram para uma região mais distante”, apontou. Conforme o professor, existem boas razões para se ter legislações de zoneamento, mas, na maioria das vezes, esses motivos não são confrontados com os impactos dessas normas no local onde vivem os cidadãos que mais necessitam de emprego.

Reformas na lei de uso do solo de São Paulo precisam ser mais radicais para reduzir deficit habitacional

Durante o podcast, Fernando Ferreira falou sobre a pesquisa divulgada em outubro do ano passado, na qual ele e Santosh Anagol e Jonah Rexer investigaram os reflexos da Lei de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo — Zoneamento — de São Paulo, sancionada em 2016. As alterações introduzidas modificaram os coeficientes de aproveitamento (como também é identificado o FAR) permitidos na cidade, com índices que variam de acordo com a vizinhança em que os lotes se encontram, e elevaram a habilidade de construir em 30%.

Segundo Ferreira, que é economista, professor da escola de Wharton da Universidade da Pensilvânia (EUA) e doutor pela Universidade da Califórnia em Berkeley, algumas regiões nos limites da capital paulista, que contam com mais mata e reservatórios de água, tiveram uma proteção ambiental maior com as novas regras e menos edificações foram liberadas.

Já em áreas mais centrais, onde ficam os Eixos de Estruturação da Transformação Urbana (próximos aos corredores de ônibus), a prefeitura autorizou mais construções verticais e densificação, destacou Ferreira. “Enquanto nos bairros mais no interior do município, naqueles mais estabelecidos e ricos, houve o contrário.

Ou as normas não mudaram, ou até diminuíram (o coeficiente de aproveitamento). Essa variação do que é permitido em diferentes pontos foi algo muito interessante (da legislação)”, assinalou. Ele comentou também que outros parâmetros foram alterados, como as taxas de recuo e de vagas nas garagens, mas que a capacidade de densificar foi a mais relevante de todas as modificações.

O estudo de Ferreira verificou os impactos na oferta de imóveis e nos preços deles que os diversos FARs possíveis em São Paulo trariam em dois contextos: o de curto e o de médio e longo prazo. No primeiro, não houve nenhuma vantagem já que o mercado imobiliário funciona com projetos que levam mais tempo para serem concretizados — devido às inúmeras etapas pelas quais passam cada empreendimento.

No entanto, os pesquisadores conseguiram acesso a informações sobre os pedidos de permissões para novas edificações enviados ao governo municipal. Com isso, foi possível perceber um acentuado crescimento das solicitações de autorização para as regiões dos Eixos de Transformação, que tiveram o seu FAR aumentado para três ou quatro (ou seja, a possibilidade de construir três ou quatro vezes mais no lote).

No segundo panorama avaliado, foi apurado que o efeito nos valores das habitações é localizado. “Onde tem mais disponibilidade de moradias, o preço dos aluguéis e para a compra diminui. Na minha visão, isso é muito bom para a sociedade, especialmente para os mais jovens e mais pobres.

Há uma melhora na qualidade de vida, pois as pessoas conseguem escolher vizinhanças (para viver) mais perto do trabalho”, enfatizou. O professor argumentou ainda que as alterações na lei de uso do solo foram na direção certa, mas para reduzir o deficit de imóveis da cidade é preciso densificar muito mais, fazer uma reforma radical, como as promovidas em Singapura e Hong Kong — onde a densificação é dez vezes maior que em São Paulo.

Taboão da Serra-SP, com mais de 14 mil habitantes por quilômetro quadrado. A cidade brasileira com a maior densidade populacional. (Imagem: Governo do Estado de São Paulo)

Em uma década, se a legislação permanecesse a mesma, seriam erguidas 5% a mais de residências na capital paulista, estimou o levantamento de Ferreira. Com a reforma, a cidade terá 7% de unidades ofertadas a mais o que, informou o economista, é insuficiente para atender à demanda atual e futura, principalmente, entre as classes de baixa renda. “Na nossa pesquisa, simulamos uma modificação mais ampla, com 20% a mais de construções. Nesse cenário já começa a se edificar prédios mais baratos que serão ocupados por pessoas da classe média e média-baixa”, adiantou.

Outro resultado obtido no estudo foi o reflexo negativo da reforma na “riqueza habitacional” dos proprietários de moradias próximos às regiões onde foram autorizadas construções maiores, o que pode levar a reações políticas de grupos de Nimby (Não no Meu Jardim). “No paper, nossa medida de sofrimento é a diminuição do preço das residências. Todos os donos de propriedades ficam menos ricos quando se tem uma mudança como essa feita em São Paulo. Esse efeito, de reduzir o valor para todos que já possuem imóveis, é dez vezes maior que o bem-estar gerado para aqueles que são beneficiados pela diminuição dos preços (das unidades)”, assegurou.

Para voltar a crescer, Brasil precisa dar atenção aos serviços de acessibilidade e diminuir burocracia

As cidades existem para reunir pessoas e, nessa convergência, se tem ganho de bem-estar e de produtividade, resumiu Raul da Mota Silveira Neto. O professor complementou que as duas forças econômicas que tensionam essa realidade são o preço dos imóveis e a dificuldade de deslocamento. “Quer tornar uma localidade pouco atrativa? É fácil: só não cuidar da mobilidade e da oferta de residências. E esse é o enredo dos municípios brasileiros, e não estou falando só das grandes metrópoles”, sentenciou. Ele projetou também que, nas próximas décadas, a melhoria dos serviços de acessibilidade (incluindo a moradia) será a “menina dos olhos” das políticas públicas no País.

Se o Brasil voltar a crescer em cerca de 4%, as cidades, em especial as mais antigas, vão parar, observou o economista. E isso porque os investimentos dos governos municipais com transporte público, urbanismo e habitação vêm sendo reduzidos em termos de importância ao longo dos anos já que não existe um gasto mínimo previsto para essas áreas como ocorre para saúde e educação, analisou Silveira Neto.

Em contrapartida, Fernando Ferreira acredita que não há necessidade das prefeituras “gastarem um centavo” para aprimorar a qualidade de vida das pessoas. “É só diminuir a burocracia, essas regulamentações absurdas que estão sendo implementadas. Com isso, o setor privado pode construir verticalmente, criando vizinhanças melhores”, disse.

Com a possibilidade de edificar mais, inevitavelmente, ocorrerão mais engarrafamentos que demandarão um aperfeiçoamento da infraestrutura para suportar a nova população, descreveu Ferreira. “É nessa parte que o poder público precisa agir. Em lugares como São Paulo, o metrô tem que funcionar e ser expandido, assim como o sistema de ônibus, para que as cidades não parem”, ressaltou. Conforme ele, se isso não acontecer, o Brasil não terá esse crescimento de 4%, pois os cidadãos ficarão mais tempo no trânsito e não terão como viver na área urbana por falta de imóveis, afetando a produtividade do país.

Questionados por Anthony Ling, os especialistas deram sua opinião sobre os efeitos da cobrança de outorgas onerosas — pagamento que um incorporador faz para a administração municipal para ter um potencial construtivo maior no seu terreno — e do Certificado de Potencial Adicional de Construção (Cepac), que é um mecanismo para financiar obras de revitalização de uma região, no preço das moradias.

Ferreira ponderou que a alíquota paga pela outorga aumenta o custo das construtoras e, consequentemente, eleva o valor das residências. Para ele, no mundo ideal, cada projeto teria uma taxa diferente, variando de acordo com o custo do empreendimento. “Mas, como essas edificações beneficiam tanto as pessoas como as cidades, principalmente em locais como São Paulo que tem um deficit habitacional muito grande, acho que não vale a pena cobrar esse imposto”, pontuou.

A mesma visão foi reforçada por Silveira Neto. De acordo com ele, economicamente os municípios não deveriam ter essas taxas para poder construir mais e a preços menores. Porém, o professor lembrou que a questão política deve ser considerada, uma vez que é mais fácil ver o retorno para as cidades com a manutenção da cobrança da outorga. “A meu ver, no Brasil, a gente não vê as incorporadoras como parte das soluções dos problemas de moradia”, concluiu.

Artigo publicado originalmente em Somos Cidade em 17 de fevereiro de 2022.

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  • Olá. Bom artigo, porém levanta uma série de questões importantes, já que a verticalização coloca em debate diversas situações possíveis. A verticalização para um maior atendimento habitacional deve vir sem restrições, ou limites em áreas cênicas, de preservação e de importância para a comunidade devem ser impostas? Será que existe algum modelo de legislação que consiga atender a ambos sem prejudicar um lado ou o outro? Pois se limitarmos a altura em regiões específicas apenas pessoas com maior poder aquisitivo virão ter acesso, mas ao eliminar as restrições existirá perdas substâncias no que se refere a paisagem e identidade histórica. Desculpe por me alongar, mas achei ser um dilema importante. Obrigado.