O quanto planejadores são culpados pelo espraiamento?

Embora seja sabido que o urbanismo convencional americano leva ao espraiamento excessivo, vale a pena lembrar que, no fim das contas, a extensão real da expansão horizontal das cidades está muito além do alcance do controle do planejamento urbano.

Tomemos Houston como exemplo. Sempre que é dito algo positivo sobre a abordagem relativamente flexível sobre o seu uso do solo, alguém invariavelmente comenta algo como: “Sim, isso tudo é legal e bom na teoria. Mas, na prática, cidades fortemente reguladas como Boston são muito mais caminháveis, então talvez uma legislação menos estrita sobre o uso do solo não seja tão boa.”

De fato, a maior parte de Houston é o espraiamento clássico. Mas isso leva a questão: em que medida as políticas de planejamento urbano podem ser culpadas pelo espraiamento?

O economista urbano Jan Brueckner, baseado em uma extensa literatura, distingue entre as “forças fundamentais”, que naturalmente conduzem o crescimento urbano pra fora, e as falhas do mercado, que empurram esse crescimento além do que poderia ocorrer num mercado propriamente regulado. Com estas últimas, planejadores são capazes de lidar, já com as forças fundamentais, nem tanto.

Vamos observar primeiro as principais variáveis do espraiamento sobre as quais os urbanistas têm pouco ou nenhum controle. Brueckner identifica três: crescimento populacional, aumento da renda e redução nos custos de deslocamento.

A primeira variável é óbvia: na medida em que as cidades crescem, a demanda por todo tipo de moradia cresce, e uma parte dessa moradia vai para a periferia independentemente da política de planejamento. Metrópoles como Houston, Dallas e Atlanta estão experimentando atualmente uma taxa de crescimento populacional de 2% ao ano, o que significa que estão a caminho de dobrar sua população nos próximos 35 anos. É de esperar muita expansão horizontal considerando esta variável.

A segunda variável é a renda. Habitação é o que um economista pode chamar de um bem necessário comum. É um bem normal no sentido que, a medida que ficamos mais ricos, gastamos mais nisso. Mas é também um bem necessário, que significa que a medida que ficamos mais ricos, gastamos proporcionalmente menos da nossa renda nisso.

Esse primeiro estágio é essencialmente o que está ocorrendo nas cidades do Sun Belt, como Charlotte, Houston e Orlando, ao longo das últimas décadas, onde a renda média em muitos casos dobrou. Com toda essa demanda por moradia, é de se esperar que boa parte dela vá para a periferia, independentemente da política de planejamento adotada.

A terceira variável é o custo de deslocamento. Se for barato se locomover longas distâncias, as pessoas vão fazê-lo. Alinhada a essa variável, está o fato do progresso e das mudanças tecnológicas. Cidades que estão crescendo agora estão tomando forma numa era em que muitas pessoas podem pagar por uma máquina de metal de uma tonelada e dirigir sozinhas ao trabalho a cerca de 100 km/h.

É fácil ir pra longe da cidade, onde a terra é barata, e mesmo a classe média nos Estados Unidos pode pagar uma casa de tamanho considerável num lote de mil metros quadrados. Quando Boston e Philadelphia estavam crescendo para fora e para cima, a grande novidade nos transportes era o bonde elétrico, e muitas pessoas ainda tinham que caminhar.

O valor das terras a uma caminhada de distância dessas opções de transporte eram bem altas, significando que moradia tinha que crescer pra cima, e não pra fora. Nós não deveríamos esperar que esses dois tipos de cidade ficassem parecidas.

Além das três variáveis de Brueckner, eu acrescentaria mais duas que surgem muito nessas discussões. A quarta variável é a produção agrícola. No modelo urbano tradicional, as bordas de uma metrópole são o ponto em que incorporadores residenciais, comerciais e industriais são incapazes de ultrapassar o lucro da agricultura no uso do solo. Isso significa que em regiões com alta produção agrícola se esperaria ver cidades mais compactas, e em regiões com baixa produção agrícola se esperaria ver cidades mais espraiadas.

Essa teoria tem sido repetidamente testada e validada. Ainda que não se tenha condições de fazer regressões estatísticas, você pode fazê-la funcionar intuitivamente: em cidades como Las Vegas e Phoenix, o solo não tem qualquer valor para agricultura, então quando qualquer forma de desenvolvimento imobiliário faz sentido, ela acaba acontecendo.

Por outro lado, em regiões com produtividades agrícolas excepcionais como o oeste de Oregon e a região central de Kentucky, aluguéis para usos urbanos devem ser um tanto altos até que os desenvolvedores possam ultrapassar os usos agrícolas.

Por que você acha que Lexington (Kentucky) e Portland (Oregon) foram a primeira e a segunda cidades, respectivamente, a adotar fronteiras de crescimento urbano? Porque ambas possuem grandes e poderosos grupos de interesses agrícolas (a indústria de cavalos é bem poderosa em Kentucky) e os aluguéis eram tão altos que a pressão para expandir pra fora já era fraca com relação a outras cidades.
É claro, a medida em que os aluguéis residenciais ultrapassarem aluguéis agrícolas nessas duas cidades, os limites da zona urbana tendem a enfraquecer gradualmente.

A quinta e última variável é a paisagem. Não importa o que todas as outras variáveis estão fazendo, se uma cidade é circundada pelo oceano — Seattle, San Francisco, Miami — ou montanhas — Los Angeles, Pittsburgh, Asheville — você pode esperar que ela cresça rapidamente para cima, uma vez que é muito caro ou fisicamente impossível construir horizontalmente.

Dê uma olhada em uma amostra aleatória de metrópoles regularmente descritas como espraiadas — Oklahoma City, Raleigh, Columbus — e você vai descobrir que muitas se situam em uma superfície plana com poucas barreiras para o crescimento horizontal. O efeito de falhas geográficas como essa é tão grande que é prática comum para os pesquisadores ajustarem seus estudos ao analisarem tópicos como forma urbana e moradia acessível.

Então vamos juntar tudo. Houston é uma cidade que está crescendo rápido, onde as rendas aproximadamente dobraram desde 1990 e quase todo mundo pode pagar para se locomover de carro. A produção agrícola não é alta e a metrópole está situada numa superfície plana e sem acidentes. Seria estranho se Houston não se espraiasse nessas condições. Na verdade, seria quase um milagre se os urbanistas e legisladores pudessem ter forçado a cidade a fazer qualquer outra coisa.

Nada disso é pra dizer que os urbanistas e legisladores não têm controle algum sobre o espraiamento. Como Brueckner e outros apontaram, virtualmente todas as cidades dos EUA subvalorizam as externalidades negativas associadas aos longos deslocamentos — leia-se congestionamento e poluição do ar — e falham em internalizar o custo de nova infraestrutura relacionada ao desenvolvimento suburbano.

Ao mesmo tempo, muitas cidades — até mesmo Houston e muitos dos seus subúrbios – dificultam construir moradias novas e densas nas áreas urbanas existentes e requerem novas moradias na periferia para se instalarem em lotes largos ao longo da rodovia, induzindo o espraiamento. Tudo isso é ruim e precisa ser reavaliado.

Para deixar claro, eu não estou diminuindo o impacto prejudicial dessas leis. Mas essas falhas da legislação e do mercado são apenas parte de um conjunto de variáveis que conduzem a forma urbana.

Cidades são sistemas vastos, complexos, além da compreensão e controle de qualquer indivíduo ou grupo. Como o urbanista Alain Bertaud assinala, cidades diferentes deveriam ser tratadas como espécies totalmente diferentes; Atlanta e Barcelona têm tanto em comum quanto um elefante e um rato.

Ambos são mamíferos, claro, mas tente tratá-los da mesma maneira e os resultados serão desastrosos. Tudo isso deveria nos trazer humildade — mas não incapacidade! — a respeito do poder do planejamento e da legislação para redesenhar cidades. Isso deveria deixar os urbanistas menos confiantes no seu forte julgamento moral sobre as cidades espraiadas de hoje. Você não vai transformar Houston em Boston. Mas isso não significa que ajustar alguns detalhes não irá ajudar.

Texto publicado originalmente em Market Urbanism em 26 de junho de 2018. Traduzido para o português por João Neves.