O tigre disfuncional: como desenvolver Hong Kong

Em muitos indicadores, Hong Kong possui a habitação mais cara do mundo. É difícil obter números concretos e comparáveis, mas propriedades no território custam cerca de US$ 24.000 o metro quadrado. Em Londres, esse valor é de US$ 10.000. Como em muitas cidades, a crise de acessibilidade em Hong Kong se deve à escassez de moradias. À primeira vista, o território teria uma boa desculpa: o seu relevo. A imagem que temos de Hong Kong é a de uma cidade onde arranha-céus se acomodam entre as montanhas. É tentador concluir que a escassez habitacional ocorre porque o território simplesmente ficou sem espaço para construir mais residências.

No entanto, seria um erro deduzir que a falta de moradias em Hong Kong se deve à inexistência de mais espaço entre as montanhas. Como em praticamente todos os países, os problemas de Hong Kong derivam, em última instância, de regimes incertos de direitos à propriedade, que não permitem que aqueles que se beneficiariam do desenvolvimento possam negociar com aqueles que têm o poder de bloqueá-lo.

Não é verdade que Hong Kong tenha ficado sem terras planas para construir. Para começar, dos 1.117 km² de território, 49 km² são agrícolas — mas surpreendentemente, em 2016 o governo estimou que apenas 7 km² estavam efetivamente cultivados, o restante permanecia em pousio. Além disso, existem 17 km² de terrenos classificados como área industrial, que incluem áreas de armazenamento a céu aberto, estacionamentos, oficinas de reparo de veículos e instalações portuárias. Grande parte dessas terras agrícolas e industriais pertence a incorporadoras privadas, que têm esperança de que um dia o zoneamento seja revisado para permitir construções.

Outros 34 km² são classificados no zoneamento como terras para desenvolvimento de vilarejos, reservados para a chamada Small House Policy. Essa política permite que homens indígenas de Hong Kong solicitem permissão para construir uma pequena casa. Os requerentes devem ser descendentes, pelo lado masculino, de um morador que vivia, em 1898, nos chamados Novos Territórios — área arrendada pela China ao Reino Unido naquele ano, que expandiu em sete vezes o tamanho da colônia. As casas da Small House Policy são limitadas a três pavimentos e devem ser construídas no próprio vilarejo do requerente. A política foi adotada em 1972 e, desde a transferência da soberania de Hong Kong do Reino Unido para a China, é protegida pela Lei Básica de Hong Kong, a constituição deles.

Nem toda essa área de 34 km² de “desenvolvimento de vilarejos” está, de fato, ocupada. Pouco mais de um quarto permanece vazio, reservado para futuras reivindicações. Em outras palavras, quase 1.000 hectares da cidade mais cara do mundo foram deixados desocupados apenas para o caso de algum indígena de Hong Kong desejar construir uma casa de três andares.

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A política habitacional em Hong Kong

Em resumo, Hong Kong possui cerca de 90 km² de terra sendo utilizados de forma ineficiente, seja porque estão ociosas, porque abrigam usos de baixo valor em áreas industriais ou porque estão reservados para futuras casas de três andares de moradores indígenas. Para fins de comparação, isso corresponde ao dobro da área total já usada para habitação, excluindo as terras da Small House Policy.

Essa terra não foi desenvolvida porque a política habitacional de Hong Kong é tóxica. Logo após a transferência da soberania, o chefe do executivo propôs a “política das 85.000”, para construir 85.000 moradias por ano. Essa proposta foi abandonada após a crise financeira asiática no mesmo ano, que levou a um colapso nos preços dos imóveis — algo amplamente (e falsamente) atribuído à essa política.

Hong Kong também conta com muitos grupos anti-desenvolvimento. Ativistas protestam contra a desapropriação de terras de agricultores cujos ancestrais se estabeleceram nos Novos Territórios em 1900 — e que, por isso, ficaram de fora da Small House Policy. Eles lamentam o “tratamento especial” dado a incorporadores e se preocupam com o “desaparecimento da agricultura de Hong Kong” quando o governo tenta construir em áreas rurais. Embora os parques naturais ocupem 40% do território, quando o governo tentou expandir um aterro sanitário em apenas 5 hectares dentro de um parque, foi obrigado a recuar diante da pressão dos ativistas.

É tentador assumir (no mundo democrático) que seria possível “acabar com os NIMBYs” (sigla para Not in My Backyard, ou “Não no meu quintal”) caso houvesse um líder suficientemente determinado que conseguisse poder por meio de uma vitória esmagadora — uma Margaret Thatcher, um Lyndon Johnson ou um Lee Kuan Yew. Mas embora Hong Kong não seja exatamente uma democracia, e seu governo tenha poder para alterar as leis de planejamento, na prática o território é impossibilitado de construir em suas vastas terras disponíveis.

A lei da propriedade da terra em Hong Kong

Além de todos os seus poderes, o governo de Hong Kong é proprietário de 100% das terras do território. Desde o período colonial, toda a terra em Hong Kong pertence ao governo, que vende concessões a incorporadores, os quais, por sua vez, revendem subconcessões ou alugam apartamentos a inquilinos. No período colonial, essas concessões primárias eram dadas por 99 anos, mas desde a transferência da soberania, passaram a ser de 50 anos. As concessões funcionam de forma muito semelhante à propriedade plena: podem ser compradas e vendidas e dão a maioria dos direitos que um proprietário normal teria.

A diferença fundamental em relação à propriedade plena é que o governo de Hong Kong tem o poder de encerrar antecipadamente a concessão, mediante o pagamento ao concessionário de uma justa compensação pelo prazo remanescente da concessão. Esse mecanismo é chamado de retomada. Isso significa que o governo pode, em princípio, retomar o controle da terra a qualquer momento, por exemplo, para adensá-la.

Em teoria, esse dispositivo oferece uma forma direta do governo de Hong Kong viabilizar a construção de mais moradias. O governo poderia indenizar os concessionários, mudar o zoneamento das terras atualmente reservadas para agricultura ou para moradias indígenas e, em seguida, concedê-las novamente a um incorporador. O único custo seria a compensação devida aos concessionários — e aqui o arranjo é favorável ao governo, porque essa compensação não é calculada com base no valor da terra após a mudança de zoneamento, mas sim em relação ao uso permitido na escritura do concessionário. Assim, um terreno em zona agrícola seria compensado pelo seu valor agrícola, e não pelo valor que teria caso fosse destinado à habitação.

Apesar dessa ferramenta estar disponível, o governo de Hong Kong raramente faz uso da retomada. As concessões de 50 ou 99 anos são tratadas, na prática, como se fossem propriedade plena. O governo (corretamente) considera a proteção da propriedade privada importante e também tem consciência de que a economia livre e aberta de Hong Kong depende da preservação dos direitos de propriedade. Embora do ponto de vista jurídico todo o território pertença formalmente ao governo, ele raramente atua como um proprietário convencional. Na verdade, o próprio governo se autolimita: a lei que o autoriza a ordenar a retomada só permite seu uso para “utilidade pública”, interpretação que exclui a construção de habitação privada.

Quando o governo tenta utilizar a retomada, frequentemente fica preso em batalhas judiciais sobre o valor da compensação devida. Avaliar o valor do terreno com base em seu uso atual nem sempre é simples, e revisões judiciais das decisões de retomada são comuns.

Em vez da retomada, o governo de Hong Kong recorre ao método “convencional” de permitir o desenvolvimento. Os concessionários mantêm o controle sobre suas terras, mas precisam fazer uma solicitação ao governo para ter uma mudança de zoneamento. Além de enfrentar os mesmos problemas do Reino Unido e dos Estados Unidos, com moradores locais tentando resistir a mudanças no status quo, Hong Kong adiciona outra barreira: qualquer concessionário cujo terreno tenha o zoneamento alterado precisa pedir ao governo uma modificação da concessão, já que os termos originais estabelecem o uso permitido.

Em teoria, isso não deveria representar um grande obstáculo: a modificação da concessão poderia simplesmente refletir os novos termos do zoneamento. Mas o governo de Hong Kong tem a obrigação de lucrar com a modificação e, por isso, cobra do concessionário um prêmio equivalente à valorização da terra após a mudança no zoneamento.

Essa etapa do processo é repleta de insegurança jurídica, de maneira semelhante à tentativa britânica de introduzir um imposto sobre a valorização da terra no início do século 20. Há direito de apelação contra a avaliação inicial e, posteriormente, a possibilidade de revisão judicial.

Ainda mais importante é o fato de que o governo de Hong Kong não tem poder para obrigar um concessionário a aceitar os termos de modificação da concessão. Fazer isso seria o equivalente a uma expropriação. Isso leva a longas negociações entre governo e concessionário sobre o que pode ou não ser construído. Essas negociações — e não as mudanças de zoneamento em si — são a principal causa de atraso na construção dos empreendimentos.

Monopólio bilateral

Esse impasse é o que os economistas chamam de problema de “monopólio bilateral”. A transação envolve, na prática, o concessionário comprando do governo uma modificação de concessão, em troca do pagamento do prêmio. Mas nenhum dos lados está em um mercado competitivo. De um lado da mesa de negociação, se o governo tenta impor um prêmio exorbitante, o concessionário não pode fazer muita coisa a respeito, pois não há outros vendedores de modificações de concessão. Do outro lado, o governo também não pode recorrer a outra parte caso o concessionário não aceite seus termos, porque não existem outros compradores para a modificação relativa àquele terreno específico.

Isso incentiva ambas as partes a se engajarem em negociações prolongadas e de má-fé: o concessionário tem o estímulo de subestimar o valor que atribui à terra, na esperança de conseguir um prêmio menor, enquanto o governo é incentivado a superestimar o valor do terreno, para extrair o máximo possível da modificação. Para piorar, existe uma assimetria de informação: é provável que o concessionário tenha uma noção mais precisa do valor real da terra do que o próprio governo.

Esse é um problema familiar aos economistas, e a solução teórica também é conhecida. O objetivo é garantir que o ativo (neste caso, a modificação da concessão) acabe nas mãos da parte que o valoriza mais. Um árbitro neutro avaliaria o ativo, e o governo seria obrigado a vender a modificação da concessão ao concessionário por esse preço objetivamente determinado. Se o concessionário não aceitasse esse valor, o governo ganharia informações adicionais sobre quanto ele valoriza a terra. Economistas já propuseram diversas variações desse modelo, como leilões, propriedade compartilhada ou autoavaliação, para tentar tornar a estimativa inicial do ativo a mais precisa possível.

Mas todas essas ideias ainda são exercícios teóricos, tanto em Hong Kong quanto em outros lugares com problemas semelhantes, porque ignoram o fator político. Proprietários de imóveis formam um bloco político — um eleitorado organizado — de pessoas que compartilham o interesse em evitar qualquer redução de seus direitos. Eles se mobilizam para bloquear qualquer mudança.

Em Hong Kong, dois grupos organizados têm interesse em manter o status quo. Os magnatas imobiliários, que possuem enorme influência, e os representantes dos moradores indígenas, que podem alegar que a justiça está do lado deles — afinal, preservar seu direito de construir uma casa de três andares foi uma promessa feita pelos britânicos em 1972. Ambos os grupos são apoiadores do governo pró-Pequim de Hong Kong.

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Em suma, é improvável que haja uma reforma legal para alterar o sistema de concessões. O fato de que a escassez de moradias em Hong Kong decorre de sua política de propriedade da terra, e não de políticas de uso do solo, é incomum. Mas as barreiras à mudança são familiares a qualquer YIMBY (aqueles que advogam pelo aumento da densidade, flexibilização da legislação e multiplicidade de usos). As regulações existentes beneficiam determinados grupos, que conseguem se organizar politicamente para bloquear qualquer reforma. Reformas teoricamente simples fracassarão se não encontrarem uma forma de romper esse bloqueio. Hong Kong precisa ser inteligente.

Rompendo o bloqueio

Um artigo interessante propõe a criação de um novo tipo de direito de propriedade para contornar o bloqueio: as “opções de terra para habitação”.

Segundo a proposta, o governo de Hong Kong criaria um número de “opções de terra” suficiente para atender às necessidades habitacionais do território e as distribuiria entre a população. O governo conduziria um planejamento abrangente para identificar as terras adequadas para a habitação de alta densidade, como áreas agrícolas em pousio e terrenos industriais de baixo valor. Nesses locais, o desenvolvimento seria automaticamente permitido caso um incorporador possuísse “opções de terra” em quantidade suficiente: ter uma “opção de terra” funcionaria como um certificado de pré-aprovação para construção. Incorporadores interessados em construir teriam que disputar entre si a compra de “opções de terra”, seja em espécie (em troca de uma unidade no empreendimento proposto), seja em valor monetário equivalente.

A venda da “opção de terra” estaria vinculada a um projeto específico, e sua conclusão resultaria no pagamento ou na entrega da nova propriedade ao vendedor. Isso significa que os detentores de “opções de terra” teriam que assumir parte do risco de fracasso do projeto: se a opção fosse vendida por um preço muito alto, tornando o empreendimento inviável, eles não seriam pagos. Da mesma forma, um projeto que falisse por planejamento financeiro inadequado também não geraria retorno aos detentores de opções (embora eles não arcassem com os prejuízos). Isso implica que o preço das opções de um determinado empreendimento refletiria o risco e a qualidade do projeto.

O sistema de “opções de terra” contorna o problema do monopólio bilateral ao criar competição em ambos os lados. Detentores de opções que tentassem pedir valores muito altos provavelmente seriam superados por outros, e não poderiam exigir contrapartidas como infraestrutura pública dos incorporadores, algo que o governo consegue fazer hoje. (O desenvolvimento via “opções de terra” estaria sujeito a uma taxa uniforme destinada ao financiamento de infraestrutura.) Por outro lado, incorporadores que tentassem oferecer preços muito baixos correriam o risco de serem superados por concorrentes. Além disso, ao designar grandes extensões de terras como edificáveis, o governo deixaria de negociar caso a caso com incorporadores para projetos específicos: o direito de construir se tornaria padronizado.

As “opções de terra” também evitam que os direitos dos poderosos grupos de Hong Kong sejam retirados. Os moradores indígenas atualmente têm seu direito de construir uma casa de três andares, e os incorporadores que hoje possuem terrenos usados como depósitos a céu aberto não têm nenhum direito de construir moradias. Ou seja, hoje ninguém tem o direito de erguer edifícios residenciais altos. Assim, ninguém poderia alegar expropriação de direitos.

Mais importante, o sistema permitiria que aqueles que se beneficiam do desenvolvimento (incorporadores e futuros moradores dos apartamentos) pudessem, de fato, negociar com outros residentes que normalmente se oporiam a isso. Os benefícios do desenvolvimento seriam automaticamente compartilhados com os habitantes de Hong Kong que detivessem “opções de terra”, criando uma negociação estruturada e confiável no lugar do interminável processo de barganha do sistema atual. Esses residentes se tornariam um grupo organizado a favor do desenvolvimento, já que se beneficiariam financeiramente da construção de novas habitações.

Em essência, as “opções de terra” são semelhantes às reformas dos “direitos aéreos” em Nova York. O espaço acima dos edifícios em Manhattan é um dos mais valiosos do mundo, mas frequentemente subutilizado. Os teatros da Broadway, por exemplo, não desejam ser demolidos para dar lugar a arranha-céus. A cidade permitiu que os teatros vendessem seu direito de construir para cima a proprietários de outros terrenos que, dessa forma, poderiam erguer prédios mais altos do que seria permitido. Isso permitiu que os teatros históricos captassem recursos e, sobretudo, que seu público apoiasse esse desenvolvimento.

Essa ideia também é similar à forma como Dublin reformou seu sistema de licenças de táxi. A cidade concedeu a cada motorista licenciado uma nova licença, que poderia ser vendida a outro motorista. Ao criar novos direitos de propriedade e entregá-los aos opositores da mudança, Dublin conseguiu dobrar o número de táxis sem ter que enfrentar um confronto direto com o poderoso lobby dos taxistas, que eram contra o fim do seu monopólio.

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Outras estratégias que podem funcionar

Não faltam propostas para permitir a construção de mais moradias em países com déficit habitacional. Algumas dessas reformas chegam a ser aprovadas. Mas as experiências amargas ensinaram que aprovar a reforma é apenas metade da batalha. Políticas que viabilizam a construção de mais moradias são vulneráveis à revogação: basta observar a experiência de flexibilização do zoneamento na Nova Zelândia, ou a tentativa do bairro londrino de Croydon de adensar seus subúrbios.

Uma ideia seria permitir que um grupo de concessionários de lotes vizinhos — por exemplo, um quarteirão — pudesse votar, por maioria qualificada, pela retomada de suas concessões e pela sua nova concessão a um incorporador específico, com uma mudança no zoneamento ocorrendo em paralelo. Os concessionários poderiam escolher a qual incorporador a terra seria concedida: a única participação direta do governo de Hong Kong seria facilitar a transação. A compensação recebida pelos concessionários seria financiada com os recursos do novo empreendimento — mas em vez de ter como base o valor do terreno em seu uso atual, que subvaloriza a indenização e abre margem para litígios, o valor seria acordado entre concessionários e incorporador.

Esse arranjo permitiria que Hong Kong adensasse áreas da cidade que precisam de regeneração. Grandes extensões do território são compostas por habitações baratas construídas nas décadas de 1960 e 1970. Ao permitir que concessionários votem a favor da reurbanização de suas próprias áreas, Hong Kong poderia construir mais moradias com o consentimento de quem já vive ali.

Artigo publicado originalmente em The Works in Progress Newsletter, em abril de 2025.

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