Gurugram: onde a “cidade privada” fracassou

Gurugram (conhecida como Gurgaon até 2016, quando mudou de nome), no estado de Haryana, próxima de Nova Déli, apresenta o um dos maiores PIBs per capita da Índia e também é conhecida como “Millenium City”, ou “Cidade do Milênio”. Em 2016 ela era considerada um dos melhores lugares para se trabalhar na Índia, com crescimento de empregos de 11% ao ano.

Muitas das maiores empresas do mundo, e principalmente da área tecnológica, como Google, Microsoft, IBM, Dell e Intel têm operações lá. Para atender estes trabalhadores, a cidade tem shoppings, arranha-céus, condomínios e hotéis de luxo e até campos de golfe.

Os empreendimentos privados, muitos deles de grande escala, normalmente são bem atendidos com sua própria infraestrutura e rede de serviços, indo desde fornecimento e tratamento de água a geração de energia, combate a incêndio, transporte e segurança privados.

Até 1991 a cidade tinha um pouco mais de 100 mil habitantes e, em 2011, registrou 1,5 milhões. A cidade segue crescendo rapidamente, com a estimativa atual de 3 milhões de habitantes e chegando a quase 7 milhões em 2031.

Mesmo assim, apesar das excelentes amenidades privadas, o rápido crescimento urbano não veio sem problemas aos bens e serviços públicos da cidade. Este cenário foi bem documentado no artigo “Lessons from Gurgaon, India’s Private City” (Lições de Gurgaon, a cidade privada da Índia), dos economistas Shruti Rajagopalan e Alexander Tabarrok.

Basicamente todo espaço entre os empreendimentos privados, assim como a infraestrutura que deveria conectá-los, é abismalmente inferior ao padrão dos empreendimentos privados e segue até hoje sem uma administração coordenada.

Rajagopalan e Tabarrok mostram que as vias públicas são precárias, não há um sistema público de água, esgoto, transporte ou energia que cubra a cidade inteira. Mesmo as áreas que possuem tratamento de água fornecem água considerada imprópria para uso.

Dada a alta renda dos moradores, a segregação de empreendimentos e a falta de serviços adequados de transporte coletivo, a adoção do automóvel individual é alta e os congestionamentos são frequentes. Redes privadas de ônibus, muitas vezes irregulares, frequentemente operam muito acima da sua capacidade.

As áreas públicas também são sujas e inseguras, com falta de manutenção e policiamento. Há várias ocorrências de despejos ilegais de esgoto em rios e terrenos públicos, que raramente são fiscalizados, e o consumo de água é muito superior à velocidade de reposição dos aquíferos pela água da chuva.

Quedas de luz são frequentes. Mais recentemente, Gurugram foi considerada a cidade com o ar mais poluído do mundo segundo IQ Air Visual e Greenpeace e enfrenta também sérios problemas de drenagem urbana, principalmente durante a época de monções.

A produção habitacional desta cidade atípica também segue padrões diferentes do que estamos acostumados no Brasil ou até em outras cidades do mundo. Para contextualizar, é preciso lembrar que Gurugram oferece hoje um dos mercados mais atraentes da Índia para profissionais qualificados, atraindo centenas de milhares de trabalhadores diversos em um país com renda per capita média baixíssima, um quinto da brasileira. Essa desigualdade concentrada levou a um crescimento agressivo e diversificado do mercado imobiliário residencial.

Isso significa que, com o boom de crescimento dos últimos anos, houve oferta grande oferta de imóveis residenciais no mercado formal, levando à mais alta taxa de vacância da Índia, de 26%, e uma queda de aproximadamente 10% no valor dos imóveis entre os anos 2016 e 2017.

Um outro problema encontrado seria a má qualidade construtiva dos edifícios que, talvez sem qualquer tipo de fiscalização, possam gerar riscos desproporcionais aos moradores, sendo 105 edificações recentemente identificadas como “perigosas” em um levantamento feito pela Corporação Municipal de Gurugram.

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Este mercado formal atende principalmente as faixas de renda mais altas, das famílias empregadas em posições mais altas nas corporações que se instalaram em Gurugram.

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No entanto, este mercado formal atende principalmente as faixas de renda mais altas, das famílias empregadas em posições mais altas nas corporações que se instalaram em Gurugram. Evidentemente, a cidade não é feita apenas dessas pessoas, e a pesquisa de Mukta Naik do Centre for Policy Research, de Nova Déli, revela a outra realidade de moradia de Gurugram.

Há estimativas informais de mais um milhão de imigrantes, a vasta maioria de baixa renda, trabalhando como pequenos vendedores, faxineiros, motoristas e inúmeras outras atividades que fazem a cidade funcionar. Para atender estas pessoas, Naik descreve a gama de alternativas semi-formais e informais, normalmente de baixa qualidade, que atende essa parte da população.

Diferente do Brasil, em que favelas são construídas principalmente em áreas públicas e as casas são muitas vezes autoconstruídas ou construídas por obreiros contratados pelo próprio morador, a maioria das favelas (ou jhuggis, como são chamadas na Índia) de Gurgaon são em terra privada e construídas pelas próprias corporações que, por sua vez, alugam as unidades para estes migrantes de baixa renda. Assim como nas favelas brasileiras, jhuggis sofrem com incêndios que se alastram, deixando às vezes centenas de pessoas desabrigadas.

A pesquisa de Naik também mostra que, com o aumento da migração, cada vez mais estes empreendimentos se verticalizam em cortiços permanentes chamados pukka, edifícios multifamiliares bastante simples com quartos para aluguel, muitas vezes com banheiro coletivo.

Na maioria destes casos, os moradores dependem da própria corporação para a sua infraestrutura, como redes de saneamento que permanecem extremamente precárias.

Evidentemente, estas alternativas precisam ser melhoradas. A evolução descrita por Naik das construções de jhuggis para pukkas, que são construções permanentes ao invés de semi-permanentes, assim como a diminuição das unidades lançadas no mercado imobiliário formal para torná-las mais acessíveis, oferece melhorias graduais, mas ainda insuficientes.

O Haryana Urban Local Body recentemente lançou iniciativas de urbanização e regularização de favelas em Parcerias Público Privadas, um mecanismo talvez mais viável que no Brasil devido ao fato dos assentamentos já estarem em terras privadas.

A realidade da moradia de baixa renda descrita por Naik lembra muito a descrição do urbanista Nabil Bonduki das opções de moradia existentes em São Paulo no início do século 20, onde o mercado habitacional provia, embora de forma precária, para uma gama ampla de moradores.

Naik conclui que, apesar dos problemas enfrentados pelos moradores, as alternativas ofertadas são acessíveis e muitas famílias permanecem em jhuggis mesmo depois de terem renda suficiente para se mudarem, devido às redes comunitárias existentes, suas preferências de localização, ou mesmo priorização do uso dos recursos adicionais para outras finalidades, como educação.

Assim como no Brasil, a proibição deste tipo de moradia provavelmente não aumenta o bem-estar desta população, dado que ficariam sem alternativa alguma ao migrarem para estes centros urbanos. Neste quesito, talvez Gurugram ofereça alternativas superiores às encontradas em muitas favelas brasileiras.

A história desse desenvolvimento urbano de extremos em Gurugram inicia na década de 70, quando Haryana facilitou o processo de conversão de terras rurais em urbanas, principalmente para grandes empreendimentos de urbanização. Na Índia, via de regra, há um processo extremamente burocrático de conversão de terras rurais em urbanas.

Cada conversão é analisada caso a caso, sem critérios específicos, e a conversão é dada para um determinado uso e usuário específico. Ou seja, um proprietário de terra rural não pode primeiro converter sua terra em área urbana para, em seguida, vendê-la, mas sim encontrar um comprador que tenha um uso específico e apenas então aplicar para a conversão de uso. 

Em seguida, em 1979, Gurgaon, ainda um pequeno vilarejo rural, foi administrativamente separada de Faridabad, então muito mais populosa e desenvolvida. Na época, com menos de 50 mil habitantes e predominantemente rural, a futura Gurugram não foi classificada como uma zona urbana e se manteve sem um “Urban Local Body”, ou “Corpo Urbano Local”, que seriam representantes locais do poder público.

Assim, até 2001, quando Gurugram foi categorizada como uma área urbana, o próprio governo de Haryana tinha o poder de veto e de concessão de licenças para os processos de desenvolvimento urbano que viriam ocorrer em seguida.

Neste cenário, a DLF (Delhi Lease and Finance), uma das primeiras incorporadoras da Índia pós-independência, assim como a Ansal Properties, ambas de Nova Déli, ao ver a sua praça controlada e restrita pelas autoridades locais, começaram a comprar terras em Gurgaon assim que ela se separou de Faridabad como uma nova oportunidade de expansão.

Grandes áreas começaram a ser consolidadas e, até o final dos anos 90, Gurgaon se desenvolveu lentamente como um subúrbio industrial de Nova Déli, com a instalação de fábricas de empresas como Maruti-Suzuki e Honda.

Com as reformas liberalizantes dos anos 90 na Índia e o boom das telecomunicações, muitas empresas buscando sedes modernas com grandes áreas encontraram em Gurgaon a resposta para suas necessidades, com empresas com a DLF frequentemente incorporando os centros empresariais e locando para os novos inquilinos. 

Esse processo ocorreu sem uma gestão pública presente para desenvolver a infraestrutura adequada para estes novos empreendimentos. Ao mesmo tempo, mesmo estabelecidas após décadas, os grupos privados não se coordenaram para preencher e servir os espaços públicos vazios.

Um exemplo cotidiano comparável seria os luxuosos edifícios em condomínio do centro histórico de muitas cidades brasileiras que se depreciaram ao longo do tempo devido à falta de coordenação entre unidades privadas para manter as suas áreas comuns, como as próprias fachadas dos prédios, mesmo que isso tenha desvalorizado sua propriedade a longo prazo.

Na conclusão do seu artigo, Rajagopalan e Tabarrok argumentam que a infraestrutura e os serviços públicos em Gurugram ainda são acima da média no contexto indiano. No entanto, uma comparação proporcional utilizaria cidades com PIB per capita e empreendimentos privados instalados semelhantes, onde Gurugram provavelmente ficaria para trás.

As empresas privadas de Gurugram conseguiram providenciar uma série de serviços aos moradores de alta renda, mas pecam na falta de ganhos de escala e coordenação no provimento de serviços públicos, principalmente para os moradores de baixa renda da cidade.

Mesmo para os moradores de alta renda, há muita perda de eficiência na gestão dos serviços urbanos, como geradores individuais e caminhões pipa ao invés de centrais de distribuição em maior escala.

Rajagopalan e Tabarrok sugerem que caso as áreas desenvolvidas tivessem sido maiores, empreendedores privados poderiam ter internalizado as externalidades e tido escala suficiente para prover serviços públicos de forma mais abrangente e em escala.

No entanto, se estamos mesmo falando de uma gestão de uma área urbana de tal escala, não há muita diferença conceitual para os moradores se chamamos de empreendedores privados ou de gestores públicos. A questão principal da gestão urbana é atingir os já objetivos que este site cita com frequência para tornar cidades mais acessíveis, humanas, diversas e dinâmicas de forma sustentável ao longo do tempo, independente do rótulo escolhido.

O caso de Gurugram sugere que tal gestão deveria priorizar áreas públicas e infraestrutura, com menos ingerência sobre áreas privadas, principalmente de alta renda, que visivelmente têm capacidade de atender as suas necessidades por conta própria.

Não coincidentemente, esta é a prioridade que normalmente sugerimos nos artigos aqui do Caos Planejado, assim como no nosso Guia de Gestão Urbana. A principal inspiração para este foco talvez venha do urbanista Alain Bertaud que, nas suas publicações, reforça este papel do urbanista, que deveria acompanhar os indicadores urbanos, sociais e econômicos para verificar a efetividade dos planos e projetos sendo implementados.

Documentário “I am Gurgaon. The new Urban India”

Para quem quiser conhecer mais sobre a realidade de Gurugram, deixo como sugestão o interessante documentário (em inglês) produzido pela VPRO: