Planejar onde quase não há regulação urbana: lições da Guiné-Bissau

Muito do debate sobre planejamento urbano no Brasil e em outros países parte de um pressuposto implícito: que existe algum tipo de marco legal em vigor. Um Plano Diretor a revisar, um zoneamento a contestar, uma lei de parcelamento do solo a interpretar. Trabalhar em contextos como a Guiné-Bissau convida a questionar esse pressuposto – e essa desconstrução, longe de simplificar o trabalho, cria um tipo próprio de complexidade.

Nos últimos anos, participei da elaboração de planos estratégicos e espaciais como o Bissau 2030, para a capital e principal centro urbano do país, e o Bijagós 2030, para a Região de Bolama-Bijagós, composta por um arquipélago de 88 ilhas e ilhotas, alçado a patrimônio da humanidade pela UNESCO em 2025. A pergunta que mais escutei de colegas foi: “Como se planeja um território onde praticamente não há legislação vigente?” A resposta curta é: com todos os outros recursos que existem.

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Uma cidade moldada pela ausência do Estado

A Guiné-Bissau é um país jovem, marcado por ciclos políticos instáveis e pela presença intermitente do Estado no território. Em Bissau, a capital, isso se traduz em uma cidade que cresceu sem coordenação formal: vastas áreas periurbanas ocupadas por autoconstrução (mais de 90% das edificações são informais), infraestruturas de água e energia fragmentadas, mobilidade dominada pelo transporte informal. Não existe um plano diretor formalmente vigente, e poucos instrumentos urbanísticos têm aplicação real. A nível nacional, a situação não é muito diferente: a Lei de Ordenamento Territorial e Urbanístico (LOTU), em revisão desde 2015, nunca foi formalmente promulgada.

Paradoxalmente, esse vazio institucional não gera caos absoluto. Gera uma lógica própria – resiliente, adaptativa e profundamente local – que qualquer processo de planejamento precisa reconhecer antes de propor qualquer coisa. Ignorar essa ordem informal é a receita mais eficaz para produzir um documento que nunca sairá da gaveta.

Ausência de lei não significa ausência de normas

A primeira surpresa ao trabalhar em Bissau foi perceber que a falta de marco legal não equivale à falta de regras. Significa que todas as regras são informais, implícitas, costumeiras. O cotidiano urbano funciona por arranjos práticos: quem controla o quê, quem usa o quê, quem tolera o quê. A ocupação periférica é impulsionada por famílias que retornaram após anos de guerra. Os mercados informais tomam o espaço urbano de forma tão orgânica quanto inevitável. Os chamados régulos (lideranças tradicionais) exercem uma autoridade territorial que nenhum registro cartorial consolida, mas que é absolutamente real.

Mapear essa teia de acordos tácitos é tão importante quanto mapear vias e edifícios. Planejar nesse contexto exige tratar cada diagnóstico como uma conversa e não como um levantamento técnico tradicional.

O plano precisa ser útil antes de ser “correto”

Em cidades com forte aparato regulatório, boa parte do esforço técnico vai para garantir coerência normativa: respeitar recuos, adequar usos, observar coeficientes. Na Guiné-Bissau, como muito disso não existe, o risco é cair na tentação de produzir um documento “perfeito”, porém completamente dissociado da realidade.

Projetos como o Bissau ou Bijagós 2030 só fazem sentido quando assumem sua função mais básica: focar no progresso, ou seja, ajudar quem toma decisões a tomá-las melhor. Isso significa apresentar cenários claros, mapas que realmente respondam a problemas concretos (por exemplo: erosão costeira, pressão turística sobre um ecossistema frágil, isolamento logístico de ilhas) e diretrizes simples o suficiente para sobreviver a uma mudança de governo. No fundo, o plano não precisa ser sofisticado. Ele precisa ser usável.

No caso dos Bijagós, por exemplo, onde não há código de obras nem regulação efetiva do parcelamento do solo, a estratégia foi desenhar infraestruturas que induzissem o crescimento para áreas menos ambientalmente sensíveis. O desenho técnico, portanto, precisava ser tão convincente que se tornasse, ele mesmo, a política pública.

O plano como processo — não como produto

Na elaboração de planos urbanos na Guiné-Bissau, talvez o maior aprendizado tenha sido perceber que a etapa técnica – coleta de dados, Sistema de Informação Geográfica (GIS), cartografia, projeções – representa menos da metade do trabalho. O restante é construção institucional em um ambiente onde as instituições são frágeis, subfinanciadas e muitas vezes desacreditadas pela própria população.

Havia e há servidores públicos engajados e técnicos capacitados, muitos formados no exterior, mas o problema recorrente era a descontinuidade: planos eram elaborados mas não implementados; documentos técnicos circulavam entre gabinetes sem produzir transformação concreta no território. Foi nesse vácuo que o Bissau 2030 precisou se afirmar, não como obrigação legal, mas como instrumento capaz de mobilizar consensos práticos e alinhar diferentes níveis de poder e parceiros de cooperação internacional.

Na prática, isso significou reuniões em condições desafiadoras (edifícios sem eletricidade no calor de 40°C), oficinas comunitárias em ilhas acessíveis apenas de barco e validações que exigiram articular governo central, lideranças tradicionais e ONGs. Planejar tornou-se um exercício diplomático, de traduzir interesses, mediar conflitos e, acima de tudo, criar consenso sobre o que é possível fazer agora. O sucesso de um plano em contextos como esse não se mede pela sofisticação do GIS, mas pela quantidade de pessoas dispostas a defendê-lo quando os ventos políticos mudarem.

Lições para o Brasil (e para qualquer urbanista)

A experiência na Guiné-Bissau muda a forma como se enxerga o planejamento urbano em qualquer contexto. O urbanista que trabalha imerso em camadas de legislação tende a confundir a regulação com o objetivo. Ao planejar no vazio, essa ilusão se desfaz.

O urbanista que trabalha imerso em camadas de legislação tende a confundir a regulação com o objetivo.

Três aprendizados ficam. Primeiro: planos hiperdetalhados morrem rapidamente; planos de diretrizes claras sobrevivem e orientam. Segundo: o processo de construção coletiva vale tanto quanto – ou mais do que – o documento final (já vi mais de uma vez um plano não terminado/oficializado ser mais implementado que um plano super oficial). Terceiro: quando a lei não existe ou não se aplica, o desenho urbano e a infraestrutura tornam-se os únicos instrumentos reais de governança do território.

Para o Brasil, a reflexão é dupla. Por um lado, o excesso de normas muitas vezes cega o urbanista para o que realmente acontece na cidade. Por outro, contextos como Bissau mostram o que falta quando esse arcabouço simplesmente não existe: segurança para investimentos, previsibilidade para quem mora e trabalha, e uma linguagem comum entre o poder público e a população.

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No final, planejar na Guiné-Bissau é um exercício de humildade. É entender que o papel do urbanista não é o de ordenar o caos de cima para baixo, mas o de dar forma a uma vontade coletiva ainda dispersa, e criar, pouco a pouco, uma cultura de planejamento onde antes havia apenas improviso. Em lugares onde quase nada está escrito, cada decisão planejada, por menor que seja, já é um avanço.

Nota 1: Os planos mencionados foram elaborados no âmbito de projetos executados pelo Programa das Nações Unidas para os Assentamentos Humanos (UN-Habitat), com financiamento da República da Coreia – Fundo Booyoung (Bissau 2030) e da União Europeia (Bijagós 2030). 

Nota 2: As opiniões expressas neste texto são de responsabilidade exclusiva do autor e não refletem, necessariamente, a posição oficial da instituição à qual está vinculado ou das entidades participantes nos projetos mencionados.