Falta dinheiro para a mobilidade urbana no Brasil?

A forma como municípios recolhem impostos como o IPTU é pouco eficientes — e isso tem um reflexo na mobilidade urbana das cidades. (Imagem: Wikipedia, Creative Commons)

Há uma diversidade de estudos que apontam que municípios têm grande necessidade de recursos, e que sempre precisam de verba do Governo Federal. Outra gama gigantesca de estudos demonstram que, sendo o transporte composto por bens públicos, com maior foco no benefício social do que no retorno financeiro, fica inviabilizada a questão do financiamento, tornando seu custeio um grande paradoxo. Como defender, então, que não falta dinheiro?

Partirei de um ponto que muitos enxergam como a origem dos problemas: a questão tributária. O primeiro tabu que precisa ser quebrado é o de que os Municípios são mais prejudicados que os estados ou que a União na distribuição dos impostos. Os impostos e tributos que cabem aos municípios são os que possuem a maior estabilidade de receita. Os Estados dependem do desempenho do comércio, recebendo impostos como o ICMS ou o IPVA. A União depende do comportamento da renda, que também está ligada à atividade econômica. Enquanto isso, os municípios dependem, principalmente, da arrecadação do IPTU, que incide sobre imóveis — que, com ou sem crise, continuarão existindo.

Por que o senso comum é o oposto disso? Mesmo sendo um imposto que a maioria das prefeituras do Brasil adota como regime progressivo — ou seja, a alíquota varia de acordo com o valor do imóvel — o IPTU costuma ter um altos índices de inadimplência. As prefeituras de Palmas e Manaus, por exemplo, registraram, em 2015, inadimplência de 44% e 50%, respectivamente. O grande desafio das prefeituras está em mostrar ao cidadão a importância desta contribuição. Infelizmente, muitas delas buscam esse imposto de forma coerciva, ameaçando tomar a propriedade dos inadimplentes.

Acredito que a forma como é pensada o IPTU causa esta sensação de injustiça. Visto que o valor do imóvel é calculado por meio de estimativas durante a definição do Plano Diretor, o que se percebe é que, se a prefeitura estiver precisando de mais arrecadação, ela acaba revisando o Plano Diretor com o objetivo de aumentar o imposto, sem explicar ao cidadão o porquê disto estar ocorrendo. É necessário que a prefeitura deixe claro que o IPTU é uma fonte de recursos para prover mobilidade urbana — e não é fazendo campanha publicitária que ela vai conseguir isso.

Para implantar projetos de mobilidade urbana, as prefeituras, sem recursos do IPTU, acabam por demandar empréstimos — seja do Governo Federal, seja de Agências de Cooperação Internacional (BIRD e Banco Mundial). No final das contas, o aumento do valor de IPTU é inevitável, para pagar os empréstimos contraídos.


“Alguns países já possuem uma forma mais inteligente de estruturar seus impostos sobre a propriedade, beneficiando a mobilidade urbana e deixando claro aos cidadãos onde o dinheiro dos impostos sobre propriedade está sendo investido.”


Uma ferramenta de financiamento de origem urbanística que vem sendo utilizada no investimentos em mobilidade urbana é a Operação Urbana Consorciada. Nesta modalidade, o setor público, ao definir o zoneamento urbano, estabelece, no Plano Diretor, a relação entre área edificável e área do terreno. Esse quociente é chamado de coeficiente de aproveitamento básico (CAB). Sobre o coeficiente de aproveitamento é oferecida a possibilidade de edificar acima do CAB, constituindo um potencial adicional construtivo, mediante uma contrapartida, que é a Outorga Onerosa do Direito de Construir. Esse, tal qual um potencial adicional construtivo, é convertido em títulos mobiliários, os Certificados de Potencial Adicional de Construção (Cepacs), que são vendidos em leilões ou licitações públicas, fiscalizados pela Comissão de Valores Mobiliários (CVM). O problema atual no Brasil é que o mercado secundário nacional de negociação desses títulos ainda é incipiente: como exemplo, o Porto Maravilha, na cidade do Rio de Janeiro, precisou contar com a alavancagem da Caixa Econômica Federal na compra desses títulos, e atualmente enfrenta problemas na vendas dos CEPACs.

Para resolver esse problema não é necessário reinventar a roda. Alguns países já possuem uma forma mais inteligente de estruturar seus impostos sobre a propriedade, beneficiando a mobilidade urbana e deixando claro aos cidadãos onde o dinheiro dos impostos sobre propriedade está sendo investido. Os melhores exemplos são conhecidos por Land Value Capture, ou, em bom português, Ganhos em Valores das Propriedades.

O objetivo central do Ganho em Valores das Propriedades é possibilitar que o poder público recupere o dinheiro investido em transporte com o aumento no valor dos imóveis que seguirá esse investimento — valorizando a oferta local de serviços públicos, melhorando acessibilidade ou construindo, por exemplo, uma linha de metrô. Dessa forma, a cobrança do IPTU poderia variar conforme a valorização do próprio imóvel pelos benefícios decorrentes das obras realizadas, pautados na variação do valor do imóvel, e não na necessidade de fluxo de caixa da Prefeitura.

Sistema de Captura de Valor da Propriedade já está sendo usado em cidades como Hong Kong. Na foto, estação central do metrô da cidade — lucrativo desde 1982.

Existem três mecanismos para adquirir ganhos em valores de propriedades: (i) Betterment Tax (taxas de melhorias); (ii) Tax Increment Financing (financiamento do incremento do imposto), e; (iii) Joint Development Mechanism (mecanismo de desenvolvimento conjunto).

As taxas de melhorias (Betterment Tax) são calculadas a partir da melhoria de acessibilidade e da redução de congestionamento, cobradas diretamente dos proprietários de imóveis das áreas beneficiadas. A vantagem neste mecanismo está na redução da carga de financiamento para realizar essas melhorias. O metrô de Hong Kong é lucrativo desde 1982, em grande parte devido ao aumento do valor da terra ao longo das suas linhas.

O financiamento do incremento do imposto (Tax Increment Financing) é um mecanismo baseado no uso antecipado de futuros aumentos de receita, com impostos para financiar melhorias de infraestruturas hoje. Em Chicago, por exemplo, a estação Washington Randolph e o metrô Dearborn Metro-Lake / Wells receberam, respectivamente, U$13,5 milhões e U$1,2 milhões de impostos fundos de incremento.

O mais simples dos três (mas não menos importante), o mecanismo de desenvolvimento conjunto (Joint Development Mechanism) funciona com a cooperação e partilha dos custos entre o ente público e o privado. Trata-se de uma colaboração que pode ocorrer em diversas fases do projeto: financiamento, construção, operação ou manutenção. Washington, por exemplo, oferece propriedades para uso residencial e de atividade comercial próximo e acima das estações de metrô, além de promover a venda e o arrendamento de terras, assim como “direitos de ar”, onde terrenos com construções menores vendem seu direito de construir. Em 1999, esses arrecadaram mais de US$ 60.000 mil dólares. Em 2003, foi estimado um acréscimo de cerca de US$ 150 milhões.

Exemplos práticos da Captura de Valor da Propriedade são vistos na Polônia desde 1920, e, mais recentemente, em Chicago, Washington, Londres e Hong Kong, onde os recursos do imposto são direcionados para investimentos e manutenção de transportes.

O uso de Ganho de Valores de Propriedade poderia substituir a coercibilidade das penalidades dos inadimplentes ao incentivar o cidadão a entender a importância desta contribuição: proprietários de imóveis observam o valor da propriedade aumentar pelo incremento de equipamentos urbanos, tornando os imóveis atraentes ao mercado imobiliário, promovendo aumento de procura e de aluguéis. Como um efeito causa e consequência, o aumento da arrecadação do IPTU pode ser visto como resultado espontâneo dos agentes econômicos que movem a cidade: as pessoas.

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