Zoneamento e segregação em São Paulo

Moradores e visitantes de São Paulo já devem ter percebido que as áreas de maior renda da cidade estão no setor sudoeste, assim como a maioria dos centros de negócios, saúde, cultura e lazer. Mas o que desencadeou a desigualdade na distribuição geográfica de bens no município? Segundo José Marinho Nery Júnior, em seu artigo O zoneamento como instrumento de segregação em São Paulo, “o zoneamento foi historicamente um importante instrumento político para auxiliar a segregação socioespacial das elites paulistanas no setor sudoeste da cidade de São Paulo”. O artigo de José Marinho é compreensivo sobre a questão, sendo aqui uma tentativa de apresentar a história de forma mais acessível.

Em primeiro lugar, entendamos o que é zoneamento: é a adoção, pelo poder público de um município, de normas distintas para diferentes áreas da cidade. Essas normas definem quais parâmetros de uso e ocupação de solo devem ser adotadas em um dado trecho urbano. Saibamos também o que é segregação: processo segundo o qual diferentes camadas da sociedade tendem a se concentrar em distintas regiões da cidade.

O processo que consolida a segregação em São Paulo é comum às principais metrópoles do país, estruturadas historicamente sob interesses de poder econômico ou político. José Marinho argumenta que a pressão exercida pelas elites tem como principal objetivo a apropriação das vantagens do espaço, como a facilidade de acesso ao centro da cidade mantendo características suburbanas. Vê-se que nos distritos do sudoeste da cidade concentram-se as rendas mais altas e neste mesmo quadrante há uma predominância de zonas chamadas “Z1 (Zona Estritamente Residencial)”.

A atual estrutura urbana de São Paulo teve sua formação iniciada no final do século XIX, quando o desenvolvimento industrial e os consequentes crescimento populacional, diversificação econômica e valorização imobiliária causaram uma repentina alteração no uso do solo da área central: os grandes sobrados residenciais deram lugar a novos edifícios com usos de comércio e serviço. As famílias de alta renda se estabeleceram no sudoeste da capital e assim determinaram onde seriam canalizados os maiores investimentos públicos e privados. Os primeiros loteamentos residenciais de alto padrão foram Campos Elísios (antiga chácara Mauá) e “Boulevard Buchard”, hoje Higienópolis, ambos a oeste do centro. No mesmo século, foi aberta a Avenida Paulista, onde logo se estabeleceu a aristocracia cafeeira. Já em 1915, longe do centro (para os padrões da época), originou-se o Jardim América. Empreendido pela City of São Paulo Improvements, o loteamento ao conceito garden-city, ou cidade jardim, introduziu um novo modo de construir, ao determinar um tipo de zoneamento particular: ficou estabelecido uso exclusivamente residencial unifamiliar e regulamentaram-se no contrato de compra dos imóveis as regras de ocupação e aproveitamento dos terrenos, como número máximo de pavimentos, recuos, taxa de ocupação e tamanho mínimo dos lotes. Dando continuidade ao processo, surgiram Jardim Europa, Moema, Morumbi, Campo Belo, Granja Julieta, entre outros, todos no setor sudeste da cidade. À medida que os bairros residenciais das elites se afastavam do centro, as atividades de comércio e serviço se deslocavam no sentido de atendê-los. Nos anos 60, o centro da cidade, com eixo na Rua Barão de Itapetininga, passou a ser considerado “velho” e ocupado por atividades voltadas a população de renda mais baixa. O “novo” centro tinha como eixo a Avenida Paulista, era expandido e fragmentado, intercalado com áreas residenciais.

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O zoneamento foi historicamente um importante instrumento político para auxiliar a segregação socioespacial das elites paulistanas no setor sudoeste da cidade de São Paulo.

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Em 1972, pela primeira vez em São Paulo, foi adotado um zoneamento que abrangia todo o seu território. A Lei Geral de Zoneamento de 1972 dividiu todo o município em 8 zonas de uso e sofreu sucessivos acréscimos e aprimoramentos, até que em 2004 o zoneamento determinava 76 tipos de zonas de uso, número que caiu para 36 em 2015. Durante as oito décadas que antecederam 1972, o zoneamento era aplicado de forma pontual e específica, com base em modelos dos Estados Unidos e Europa. A exemplo de cidades dos Estados Unidos, as primeiras formas de zoneamento em São Paulo foram pontuais, com objetivos específicos. O Código de Posturas do Município de 1886 pretendia restringir as habitações populares no chamado “perímetro do comércio” da cidade. Foram estabelecidas normas urbanísticas em áreas residenciais de alta renda, adotando um padrão construtivo diferenciado do restante da cidade, e também no centro da cidade, garantindo padrões urbanísticos e estéticos compatíveis às novas construções como o Teatro Municipal e o Viaduto do Chá.

O ato nº 127 de 1931, foi o primeiro a estabelecer normas de uso e de ocupação de solo simultaneamente. Aplicadas ao Jardim América e Jardim Europa, era claro quem pretendiam beneficiar: “é preciso proteger os capitaes invertidos em inmoveis urbanos, evitando a intromissão de edifícios impróprios ou de usos impróprios de edifícios, (…) impedir que a especulação sobre a valorização dos inmoveis provoque a mudança rápida e prematura do caracter dos districtos, em detrimento da propriedade particular e da esthetica urbana (…)” (Exposição de motivos do Ato 127/1931). Na ocasião, as regras urbanísticas dos contratos de venda dos Jardins estavam sendo desobedecidas, mas a prefeitura nada podia fazer a respeito. Isso acarretou uma pressão política da população, que demandava atenção ao assunto, e dos urbanistas, que requeriam um zoneamento geral que orientasse o crescimento da cidade, como havia em cidades dos Estados Unidos e Europa. Então, em 1934, criou-se o Artigo 40 do Ato 663, base legal para a criação de mais áreas de uso exclusivamente residencial unifamiliar até 1972. Nesse período, adotaram-se ainda outras normas de zoneamento que intervinham na paisagem adjacente às novas vias do plano de avenidas.

Com a criação do Departamento de Urbanismo da Prefeitura de São Paulo em 1947, determinou-se zoneamento de núcleos comerciais em bairros residenciais, como por exemplo o da Alameda Santos nos Jardins, que contrariou os moradores do bairro. Nesse período, a codificação técnica foi intensa, com criação de diversas leis, decretos e normas. A partir de 1957 se inicia a adoção de normas de zoneamento para a totalidade do território urbano do município. A Lei nº 5261 de 1957 determinava parâmetros para controle da densidade populacional e teve destaque na imprensa pela defesa da Sociedade dos Amigos da Cidade, situação análoga à discussão sobre o zoneamento do Jardins em 2015. O zoneamento de São Paulo, composto por 194 normas/leis/decretos, era de difícil compreensão, o que justificou a criação da Lei Geral de Zoneamento em 1972, que pretendia rever normas obsoletas que datavam de mais de 30 anos.

Das 194 normas da legislação que antecedeu o zoneamento geral de São Paulo, apenas 13 não se destinavam ao quadrante sudoeste da cidade. O zoneamento atual veio sendo construído ao longo dos anos, muito ligado aos objetivos de diferenciar e valorizar determinadas áreas da cidade, beneficiando na maioria das vezes a população de alta renda. Esta não raramente atuou como influenciadora ativa da tomada de decisões, criação e revogação de normas e leis.

Em São Paulo, a influência das elites, o autoritarismo do Estado e a própria falta de compreensão da dinâmica urbana por entidades sociais deixaram livre o caminho para um zoneamento excludente. A situação se perpetua com episódios como a revisão do zoneamento da cidade durante a gestão Haddad, cuja proposta original sugeria aumento do limite de área construída e permissão de atividades de comércio e lazer em algumas avenidas do Jardim América e Europa. Em muitos casos, essas atividades já aconteciam, porém irregularmente. Mesmo assim, a proposta enfrentou forte oposição de moradores. Após inúmeras revisões sofridas pelo texto da lei, a versão aprovada acabou por ceder a muitas das requisições feitas pelos moradores dos Jardins, reforçando e dando continuidade à história do zoneamento de São Paulo.