Por que moradores restringem novas construções?

Realizada nos Estados Unidos, a YIMBY 2016 é uma conferência organizada por uma rede de ativistas reivindicando mais acesso a moradia. Entre os pontos levantados está o desse slide de apresentação, que diz: “NIMBYismo é um problema de ação coletiva: nenhuma região pode baixar os preços por aumentar seu potencial construtivo; talvez ainda seja do interesse de todos aumentar esse potencial num nível municipal ou estadual.” Eu acho que essa análise está incorreta, e ao explicar por quê, gostaria de falar sobre uma teoria de como proprietários de casas restringem novas construções para manter afastadas pessoas que não são como eles. Nesse ponto de vista, os zoneamentos são a combinação de um cartel de moradia, e uma barreira para migração interna.

Tenho tido problemas com a teoria do cartel de moradia há anos, por causa de duas observações. A primeira é que, ao contrário do que é apresentado na YIMBY, zoneamento é conduzido por proprietários ao invés de inquilinos; para uma visão geral, veja o trabalho de William Fischel. A segunda é que zoneamento se relaciona, tipicamente, com tomadas de decisão locais, como em um bairro ou pequena cidade, enquanto planos diretores tipicamente se relacionam com tomadas de decisão de maior nível, como em uma cidade com fronteiras extensas ou em uma província ou país inteiros; veja abaixo mais sobre essa correlação. Essas duas observações juntas entram em choque com a teoria do cartel de moradia, pelo inverso do raciocínio abordado na citação da apresentação: é mais eficiente criar escassez de moradia em uma área maior do que em uma área pequena.

Para dar uma ideia aproximada, o valor do terreno é igual ao (preço da moradia – custo de construção)*densidade permitida. Se um pequeno município aumentar o potencial construtivo, como na citação, o preço da moradia não muda muito, mas a densidade permitida cresce, aumentando o preço que um proprietário pode receber ao vender sua casa para empreendedores que desejam construir. Em contraste, se um município maior aumentar o potencial construtivo, os preços das casas vão cair consideravelmente enquanto a oferta aumenta, e dependendo da elasticidade do preço, o valor da terra pode cair também. Se x = preço da moradia/custo da sua construção, e e = elasticidade do preço por moradia — e o preço é proporcional a densidade^(-1/e) — então o valor máximo da terra ocorre quando x = e/(e-1), desde que e > 1; se e < 1, então o valor máximo ocorre quando x é arbitrariamente grande. A elasticidade de preços é muito maior em municípios menores, já que mesmo um aumento considerável na oferta de moradia local tem um efeito pequeno na oferta regional, limitando sua habilidade de reduzir preços. Isso sugere que, para maximizar o valor das propriedades, pequenos municípios têm um incentivo para estabelecer limites maiores de densidade do que municípios maiores, o que pode ser visto no crescimento mais rápido de moradias relativo ao crescimento populacional.

O que nós vemos é o exato oposto. Considere os casos seguintes — nenhum deles um experimento natural perfeito, mas todos sugestivos:

1. Na Bay Area, podemos comparar São Francisco (um município urbano de tamanho médio), San José e Santa Clara (San José é de tamanho médio para uma cidade central e muito grande para um subúrbio), e San Mateo (composta por subúrbios de tamanhos pequenos e médios). San Mateo é, de longe, o mais avarento dos três ao permitir moradia: a média de novas moradias ao longo dos últimos três anos foi de apenas 1,000 por ano (veja aqui); em 2013, os números correspondentes no resto da Bay Area foram de 2.277 novas unidades em São Francisco e 5.245 em Santa Clara. Isso dá 2,63 novas unidades por milhares de pessoas em São Francisco, 2,73 em Santa Clara e 1,31 em San Mateus. Em Alameda, composta por cidades médias e subúrbios, com um mercado imobiliário menos aquecido por causa da distância dos empregos do Vale do Silício, o crescimento foi de 2.474 unidades, 1,51 por 1.000 pessoas. Em pequenos e ricos municípios do Vale do Silício como Palo Alto e Menlo Park, NIMBYs têm efetivamente bloqueado a construção de apartamentos; na muito maior e ainda rica San Jose, a cidade tem uma perspectiva mais pró-crescimento.

2. Entre as cidades globais mais importantes — Nova York, Paris, Londres e Tóquio — Tóquio tem, de longe, o mercado habitacional que cresce mais rápido, próximo a 2% ao ano; veja artigo de Stephen Smith. No Japão, decisões importantes sobre o uso do solo são feitas pelo governo nacional, enquanto em Paris, Londres e Nova York, as decisões estão em um nível menor. Londres constrói mais que Nova York e Paris; seu limite municipal é muito mais flexível, com 8,5 milhões de pessoas próximos às 2,2 milhões de Paris, mesmo que suas regiões metropolitanas tenham populações parecidas. Nova York tem um limite mais flexível também, mas o processo de desenvolvimento empodera conselhos comunitários de menor nível, mesmo que as decisões finais sejam da cidade.

3. O Canadá tem um processo de aumento do seu potencial construtivo relativamente permissivo, e em Ontário, as decisões de planejamento urbano são feitas a nível provincial, resultando em um crescimento de moradias de mais ou menos 1,3% ao ano em Toronto na última década; no mesmo período, o crescimento anual de moradias em San Jose foi de mais ou menos 1%, e de São Francisco, 0,9%.

4. A França fez, recentemente, um esforço a nível nacional para produzir mais moradia na região de Paris, especialmente de habitações sociais, devido aos preços muito altos vistos por lá. Na última década, a produção de moradia em Ile-de-France estava em apenas 30.000-35.000 por ano — em média 2,6 moradias por 1.000 pessoas, próximo a São Francisco; veja o PDF-pp. 4-5 aqui, e a discussão aqui. Com os novos esforços nacionais e regionais, a tendência é que se produzam, apenas de habitações sociais, novas 30.000 unidades anuais nos próximos anos; veja PDF-p. 6 aqui. Com 7.000 unidades anuais dentro do limite da cidade, Paris espera construir mais per capita que o resto da região.

Na França, a combinação de um foco nacional em reduzir encargos de moradia e a observação de que tomadas de decisão em nível superior produzem mais moradia faz sentido. Mas para qualquer outro lugar, precisamos nos perguntar como é que os proprietários não são capazes de bloquear construções de maneira mais eficiente.

Minha teoria é que a resposta envolve migração interna. Considere a situação de Palo Alto: com Stanford e muitos empregos de tecnologia ao seu lado, Palo Alto fica em uma área privilegiada, e muitas pessoas querem se mudar para lá. Os proprietários da região estão escolhendo regras urbanísticas que maximizam sua habilidade de extrair aluguéis dessas pessoas — nos sentidos convencional e econômico da palavra. Agora considere a tomada de decisão no nível do estado inteiro da Califórnia. A Califórnia pode aumentar os preços das casas de maneira ainda mais eficiente do que Palo Alto restringindo o desenvolvimento, mas, diferente de Palo Alto, ela se consiste não apenas das cidades ricas, mas também dos residentes de outras cidades, que gostariam de se mudar para Palo Alto. Nas partes mais pobres do estado, não há muito sentido em zoneamentos restritivos, porque não há muita demanda por novas moradias, exceto talvez de pessoas que não conseguem pagar os valores pedidos em São Francisco e Los Angeles e estão dispostas a aguentar viagens mais longas. Pelo contrário, graças à força da migração interna, grande parte dos possíveis residentes de Palo Alto vivem em outros lugares da Califórnia. Tampouco pessoas em regiões pobres, onde as casas não valem tanto como investimento, ganham muito ao aumentar os preços das casas; a habilidade de se mudar para onde os bons empregos estão vale mais do que aumentar os preços das moradias em alguns milhares de dólares. Isso significa que o interesse geral na Califórnia é deixar Palo Alto mais barato, não mais caro. O mesmo vale para o Japão e Tóquio, França e Paris, ou Ontário e Toronto.

Mesmo que superficialmente parecido com o argumento feito na apresentação citada no início dessa postagem, minha teoria assegura o oposto. O problema não é que municípios específicos não vejam benefício em aumentar o potencial construtivo, já que isso não reduziria muito os valores dos aluguéis. É que eles enxergam prejuízos precisamente porque esse aumento reduziria os aluguéis. Não é um problema de ação coletiva: é um problema de incentivos, em que pessoas que se beneficiam de mais desenvolvimento não vivem nas regiões onde o desenvolvimento aconteceria. Tomada de decisão de nível superior significa que pessoas que gostariam de se mudar para áreas mais ricas têm o mesmo voto no desenvolvimento de políticas que as pessoas que já vivem lá e têm acesso às facilidades — em especial acesso ao trabalho. Ela tira o poder de pessoas que já têm o privilégio de morar nessas áreas, e empodera as pessoas que não têm, mas gostariam de ter.

Pessoas ricas podem ser justas. Comunidades ricas nunca são. Elas são gananciosas, e escrevem regras que barram os outros e eliminam, de maneira implacável, qualquer esforço local que tiraria de suas mãos seus poderes políticos. Elas vão erguer fronteiras e cercas, excluir os de fora, e agir de maneira demagógica contra a divisão de receita, integração de escolas e aumento do potencial construtivo. Elas vão se envolver em caridade limitada — apoiando os pobres da sua região (como São Francisco protege cidadãos antigos de baixa renda com controle de aluguéis), mas vão evitar qualquer desafio ao seu poder político. Aumentar o potencial construtivo não é um problema de ação coletiva; é uma luta por direitos iguais e acesso igual aos empregos independente do bairro, cidade ou região em que a pessoa cresceu.

Este artigo foi originalmente publicado no blog Pedestrian Observations por Alon Levy em 18 de junho de 2016. Foi traduzido por Gabriel Prates e revisado por Anthony Ling.

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