A paisagem urbana e a matemática da cidade

A cidade do Rio de Janeiro teve sua paisagem edificada, ao longo dos seus 457 anos, de diversas formas. Nos primeiros séculos se consolidou no entorno da Rua Direita, atual rua Primeiro de Março, basicamente com casarios de dois pavimentos, normalmente com seu térreo formado por uma porta e duas janelas — isso decorria da medida da época, a braça, e os seus lotes que costumavam ter três braças (cada braça equivale a 2,2 metros). O perfil fundiário carioca sempre foi um indutor da forma urbana e o lote português, com testada pequena e muito comprido, marcou uma época da nossa cidade e é uma marca do desenvolvimento da cidade. 

No início do século XX vimos diversos engenhos sendo transformados em loteamentos, marcadamente na Zona Norte da cidade, bem como nas terras Beneditinas em Vargem Grande, Pequena e Camorim. Nas duas situações o loteador usava do lote mínimo para fazer sua divisão; na Zona Norte eram lotes pequenos que seriam ocupados por pequenas casas, as quais resistiram — e resistem — por muito tempo, sendo transformadas com o passar do tempo em edifícios de pequeno porte. Já na região de Vargem os lotes mínimos eram extensos, por serem agrícolas, com 10 mil metros quadrados de área. Na década de 2010 alguns deles foram transformados em condomínios, cercados por enormes muros.

Mas onde entra a tal matemática e os parâmetros urbanísticos? Ora, até o momento só falamos de instrumentos de desenho urbano que transformaram a paisagem, mas vamos, mais adiante, alcançar nosso objetivo neste texto.

Nas décadas de 1940 até 1960, a cidade foi edificada em sua grande maioria por legislações simples que determinavam alguns parâmetros para edificação, mas em grande parte Zona Sul e Centro foram construídos com base nas Plantas de Zoneamento, que basicamente determinavam a área de ocupação do edifício e seu gabarito — temos, como exemplo, a Av. Presidente Vargas e os bairros de Copacabana, Flamengo, Laranjeiras e Catete.

Ou seja, criava-se, com uma simples planta, a forma urbana desejada para cada quadra. Pensávamos por quadra e não por grandes manchas de zoneamento. Talvez essa tenha sido, em nossa opinião, aliados ao trabalho dos arquitetos modernistas,  a melhor produção de edifícios da cidade, como pode ser visto nos edifícios projetados pelos irmãos Roberto, Sergio Bernardes, Oscar Niemeyer entre outros.

A partir da década de 1970 pôde-se observar uma guinada para o planejamento tecnicista, baseado em textos e parâmetros de uso e ocupação. O professor Flávio Villaça chama essa fase de “Planos sem Mapas”, desenvolvido basicamente por técnicos que resolviam o planejamento urbano a partir de seus gabinetes.

É nessa época que passamos a não olhar para a cidade, com a cabeça erguida identificando as áreas onde se necessitava de intervenção, de novos parâmetros aliados a um desenho urbano, assim criando forma urbana.

A partir dessa época passa a se tomar a legislação urbanística como se fosse o único instrumento de planejamento urbano. Podemos ver nos decretos da década de 1980 diversos textos com tabelas de índices e um único mapa onde encontramos uma mancha determinando os usos através de zonas, seja residencial ou comercial. Villaça estava certo, “Planos sem Mapa”.

Entramos no século XXI ainda com esta metodologia, dizendo: “aqui vamos colocar quatro pavimentos, aqui oito”, mas como? Onde está o reflexo disso na paisagem? O Estatuto das Cidades traz instrumentos urbanos a serem utilizados pelos municípios, tendo por objetivo “ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes”, o que traria uma maior diversidade e novas metodologias para se desenvolver políticas urbanas.

Porém, sua aplicação no Rio de Janeiro continuou sendo com viés técnico e se limita a extrair números e fórmulas que muitas vezes fazem com que até nós, entendedores do assunto, nos percamos, esquecendo da tão querida paisagem urbana.

Como exemplo, no Rio de Janeiro, podemos citar as Operações Urbanas Consorciadas (OUC) propostas nos últimos anos (LC 133/13 — Parque Natural Municipal da Barra da Tijuca, PLC 72/21 Parque Municipal de Inhoaíba) com a finalidade de permitir a aplicação da Transferência do Direito de Construir (TDC), instrumento esse que, segundo o Estatuto da Cidade, permite que o proprietário de imóvel urbano possa alienar ou exercer em outro local o seu direito de construir, previsto em legislação urbanística, quando razão de interesse público — preservação cultural ou ambiental, instalação de equipamentos urbanos, etc. o impeça de exercê-lo plenamente em seu próprio terreno. Pela legislação carioca, isso só poderia ocorrer em casos muito específicos: áreas de Operação Urbana ou Áreas de Especial Interesse.

Com o argumento de se preservar determinada área, vemos nestas operações um aumento do potencial construtivo além do permitido para outras regiões da cidade, utilizando-se a TDC em áreas receptoras demarcadas na Lei. Mas que áreas são essas? Podemos permitir que uma área que já foi edificada, e se consolidou em sua forma, receba aumento de pavimentos? Isso não seria uma “mais valia” institucionalizada?

Entendemos que o TDC é um bom instrumento, mas ele não pode ser usado pensando somente na situação do doador e nem deve extrapolar os parâmetros urbanísticos vigentes, faz se de extrema importância ter um olhar sobre as áreas receptoras. Elas comportam paisagisticamente novos pavimentos em seu perfil edificado?

Para finalizar, trazemos uma proposta para o novo Plano Diretor do Rio, para uma utilização menos exclusiva e agressiva da TDC. O Estatuto da Cidade traz, no instrumento da Outorga Onerosa, a possibilidade de se construir acima do Coeficiente de Aproveitamento Básico de um terreno, até o Coeficiente de Aproveitamento Máximo, mediante o pagamento de contrapartida.

O Coeficiente Básico é um índice que define o quanto pode ser construído em um lote, de forma livre e por direito, de modo a conferir utilidade social e valor econômico equânimes aos terrenos de um município.

O Coeficiente Máximo, por sua vez, é um índice que define o limite máximo de aproveitamento de um terreno, mediante o pagamento da Outorga, e pode diferir de acordo com a capacidade e vocação das diferentes regiões da cidade.

Acreditamos que parte do CAM poderia ser adquirido através da TDC, como é feito, por exemplo, em Belo Horizonte. Dessa forma, o instrumento poderia valer em toda a cidade, mas não seria utilizado para ultrapassar os coeficientes de aproveitamento máximo estabelecidos pela Lei de Uso e Ocupação do Solo — seria um título que possa ser negociado livremente, como um potencial a ser acrescentado ao Coeficiente de Aproveitamento Máximo (CAM). 

Com isso o empreendedor pode usar parte do potencial vindo da compra de outorga do município e outra parte, talvez vinte por cento, vindo da compra do TDC. Com isso se abre uma maior possibilidade de distribuição desses títulos e eles não serão usados para ultrapassar limites urbanísticos já pré estabelecidos. Mais uma vez dizemos aqui que precisamos levantar a cabeça e olhar a cidade e sua paisagem na hora de definir novas leis de uso e ocupação do solo, não podemos mais usar da matemática, pura e simples, para construir a cidade.