A informalidade urbana como regra da cidade brasileira

A informalidade não é um erro no planejamento urbanístico da cidade brasileira, mas sim uma de suas regras implícitas de funcionamento. Com a finalidade de entender as dinâmicas urbanas existentes no período contemporâneo, faz-se necessário discutir dois conceitos amplamente utilizados na literatura urbanística brasileira – cidade formal e cidade informal. O processo de urbanização das cidades brasileiras apresenta a coexistência desses dois modelos de ocupação do espaço que são responsáveis por moldar a dinâmica urbana e influenciar diretamente a qualidade de vida da população.

Conforme descrevem Carlos Vainer, Ermínia Maricato e Otília Arantes no livro “A cidade do pensamento único: desmanchando consensos”, essa dualidade, contudo, não constitui um fenômeno ocasional ou transitório, mas resulta de um processo histórico de urbanização marcado pela exclusão social e pela restrição do acesso à terra urbanizada. Os autores explicam que a distinção entre cidade formal e cidade informal não pode ser compreendida como uma separação absoluta entre legalidade e ilegalidade, uma vez que a própria produção do espaço urbano no Brasil se estrutura a partir da aplicação seletiva das normas urbanísticas. Portanto, a coexistência entre as duas dimensões aponta não apenas para a ausência de planejamento em determinados territórios, mas, sobretudo, para os limites e contradições do planejamento urbano hegemônico.

Embora frequentemente tratadas como esferas opostas, cidade formal e cidade informal constituem dimensões interdependentes do processo de urbanização brasileiro. Raquel Rolnik, em sua obra “A cidade e a lei: legislação, política urbana e territórios na cidade de São Paulo”, redige que a ilegalidade urbana, nesse sentido, não decorre da ausência do Estado, mas configura-se como resultado de sua atuação desigual, que regula o uso e a ocupação do solo de maneira seletiva. Enquanto determinados territórios são plenamente contemplados pelas normas urbanísticas e pelos investimentos públicos, outros permanecem à margem da legalidade, sendo tolerados, removidos ou incorporados conforme interesses políticos, econômicos e territoriais.

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Essa seletividade evidencia que a informalidade não representa desordem espontânea, mas uma forma específica de produção do espaço urbano. Ao mesmo tempo em que o poder público estabelece regras rígidas para determinados setores da cidade, admite – ainda que implicitamente – a existência de áreas que funcionam sob parâmetros distintos. A informalidade passa, assim, a ser administrada sem ser plenamente reconhecida, revelando um modelo urbano no qual diferentes graus de legalidade coexistem.

Enquanto a regulação urbana continuar operando de forma seletiva, a cidade seguirá reproduzindo desigualdades.

Tal dinâmica torna-se evidente ao se observar o histórico das políticas públicas voltadas aos assentamentos precários no Brasil. Andrelino Campos, em seu livro “Do quilombo à favela: a produção do ‘espaço criminalizado’ no Rio de Janeiro”, descreve que o processo de favelização possui raízes profundas, ainda no período imperial, sendo posteriormente intensificado no contexto republicano, quando a exclusão social passou a se expressar por meio da ocupação de habitações insalubres e superlotadas, como os cortiços. A resposta do poder público, neste momento, não se deu pela ampliação do acesso à terra urbanizada, mas pela adoção de políticas de cunho higienista, voltadas à eliminação dessas formas de moradia consideradas indesejáveis no tecido urbano formal.

A demolição do cortiço “Cabeça de Porco” – relevante ocupação habitacional da época – no Rio de Janeiro, em 1893, exemplifica esse padrão de atuação. A inexistência de políticas habitacionais para os moradores desalojados resultou na improvisação de moradias em áreas até então desconsideradas pelo planejamento urbano. A consolidação desses espaços ocorreu de forma paralela à atuação pouco incisiva do poder público, revelando uma tolerância seletiva à ocupação irregular do solo urbano – tolerância essa que permitia a permanência dessas populações, mas sem lhes garantir reconhecimento pleno como parte da cidade legal.

No artigo “Regularização urbanística e fundiária em uma favela da cidade do Rio de Janeiro: Conflitos, percepções e práticas em jogo no processo”, Juliana Blasi Cunha relata que nas décadas seguintes, especialmente entre os anos 1960 e 1970, os assentamentos precários passaram a ser tratados como “aglomerações patológicas”, sendo alvo de políticas de erradicação e remoção. Entretanto, as dificuldades financeiras associadas às realocações em massa, somadas à resistência das populações afetadas, contribuíram para a consolidação dessas áreas como espaços permanentes de moradia. Esse cenário evidenciou os limites do modelo baseado exclusivamente em remoções e impulsionou a formulação de novas abordagens, pautadas na integração desses territórios à cidade formal.

A partir da década de 1980, práticas de urbanização de favelas passaram a ser incorporadas às políticas públicas municipais, reconhecendo – ainda que de forma tardia, mas finalmente – a permanência das populações no território. No artigo “Avanços e desafios na experiência brasileira de urbanização de favelas”, o autor Adauto Lúcio Cardoso conclui que esse deslocamento de estratégia não representou uma ruptura com a lógica seletiva da regulação urbana, mas uma reorganização da atuação do poder público diante de uma informalidade já consolidada e impossível de ser ignorada. Essa mudança de discurso não eliminou as desigualdades, porém passou a administrá-las de modo distinto, evidenciando que o problema nunca foi a existência desses territórios, mas a forma como foram historicamente tratados.

É nesse percurso que se consolida o conceito de regularização no contexto urbano brasileiro. Inicialmente compreendida como resposta pontual à ocupação informal da terra, a regularização passa a incorporar dimensões mais amplas relacionadas à melhoria das condições urbanas, à provisão de infraestrutura e ao reconhecimento jurídico da posse. Esse processo revela que a informalidade urbana não constitui um desvio do sistema, mas sim um elemento estrutural de sua reprodução, continuamente produzido pela forma como a cidade é planejada e governada.

As consequências dessa lógica manifestam-se de maneira direta nas condições de vida da população residente em assentamentos precários. O acesso desigual à infraestrutura urbana, aos serviços públicos, ao saneamento ambiental, aos equipamentos coletivos e afins demonstra que a informalidade não é apenas uma condição jurídica, mas também social, ambiental e territorial. Essa exclusão cotidiana afeta a saúde, o bem-estar e a relação das pessoas com o contexto urbano, reforçando sucessões de precariedade e vulnerabilidade que tendem a se perpetuar ao longo do tempo.

Conforme discorre André Luiz Prado em sua obra “Desenvolvimento urbano sustentável: de paradigma a mito”, o discurso do período contemporâneo acerca das questões relacionadas a sustentabilidade urbana frequentemente ignora os territórios onde localizam-se as favelas, reforçando uma divisão entre a “cidade legal”, dotada de infraestrutura e investimentos, e o perímetro da exclusão, onde a precariedade persiste. Quando a sustentabilidade é pensada apenas como estratégia de valorização econômica ou modernização tecnológica, sem enfrentar a desigualdade socioespacial, ela se converte em instrumento de aprofundamento das assimetrias urbanas e contribui para a manutenção de uma cidade ambientalmente desigual.

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Dessa maneira, compreender a informalidade urbana como regra – e não como exceção – é fundamental para orientar políticas públicas capazes de superar a lógica histórica da exclusão socioespacial. Enquanto a regulação urbana continuar operando de forma seletiva, a cidade seguirá reproduzindo desigualdades, reafirmando a informalidade como componente estrutural do modelo urbano brasileiro e limitando as possibilidades de construção de cidades mais justas e inclusivas.

Pedro Augusto de Moura José | Possui Graduação em andamento em Arquitetura e Urbanismo pela Universidade Paulista, UNIP. Atualmente é Servidor Público, atuando na Secretaria de Planejamento e Urbanismo da Prefeitura de Barueri, trabalhando no Departamento de Controle do Uso de Imóveis.

Simão Pedro Marques Braun | Possui Graduação em andamento em Arquitetura e Urbanismo pela Universidade Paulista, UNIP. Atualmente é Servidor Público, atuando na Secretaria Municipal de Habitação da Prefeitura de Santana de Parnaíba, trabalhando com Regularização Fundiária.

Este artigo recebeu menção honrosa no Concurso de Artigos do Caos Planejado de 2026.