O papel dos empreendedores na infraestrutura urbana

Alain Bertaud, um pesquisador sênior no Urbanization Project, tem uma longa carreira no planejamento urbano, e muitos dos seus textos têm um tempero de “Caos Planejado”. Atualmente, ele está trabalhando em um livro chamado Order Without Design (tradução livre Ordem sem Design), tendo no ano passado publicado um pequeno trecho em forma de artigo,“The Formation of Urban Spatial Structures: Market vs. Design.” (tradução livre, A Formação das Estruturas Espaciais Urbanas: Mercado vs Design). Nele, Bertaud oferece um argumento convincente de que os próprios empreendedores têm condições de determinar a localização, os tamanhos e usos das construções, tanto de moradia como de atividades produtivas, embora argumente que a provisão da infraestrutura urbana deveria permanecer nas mãos do Estado. Concordei plenamente com a primeira parte, mas acredito que os argumentos que tangem o uso da terra pelos empreendedores contradizem seus argumentos que defendem a provisão da infraestrutura urbana pelo poder público.

Bertaud explica eloquentemente o problema do conhecimento com o qual se deparam os planejadores urbanos que buscam determinar usos do solo pela cidade. Como o crescimento urbano é um processo complexo e dinâmico, tentar desenhar a cidade de cima para baixo falha em acompanhar mudança dos interesses e das demandas da população no tempo.

Ele cita Hartford, no estado de Connecticut, como exemplo. A cidade desenvolveu uma grande indústria de seguros, mas a partir do momento que a cidade passou a ganhar mais terceirizando o trabalho administrativo para o exterior, menos residentes de Connecticut encontravam emprego na indústria.

Todavia, em um esforço inútil para a manutenção desses empregos, os planejadores urbanos se recusaram a atualizar as regulamentações do uso da terra de forma a gerar novas oportunidades de emprego. Ao invés de conseguirem manter fontes históricas de emprego com seu plano, os planejadores urbanos impediram a diversidade econômica que faria a cidade reagir à retração de uma indústria específica.

Bertaud descreve o mecanismo de preços, que permite empreendedores diversos identificarem qual o uso mais demandado para o solo em um determinando momento:

“Mercados […] reciclam usos obsoletos de forma quase automática por meio da elevação ou redução de preços. Essa constante reciclagem do uso do solo é sempre muito positiva para o bem-estar de longo prazo da população urbana.“

“No curto prazo, mudanças no uso do solo e na concentração geográfica dos empregos deixam trabalhadores e empresas confusos e em alerta. Para responder aos transtornos causados pelas mudanças no uso da terra, os governos locais sentem-se frequentemente tentados a intervir de forma a diminuir a velocidade da mudança, evitando esse processo de reciclagem de usos obsoletos.“

“No entanto, os efeitos de longo prazo das tentativas de manter artificialmente estes usos obsoletos por meio de regulamentações e zoneamentos são desastrosos para os níveis futuros de emprego e para o bem-estar geral dos habitantes da cidade.”

Enquanto Bertaud é sentimental com esta forma emergente e espontânea de alocação de usos por empreendedores, ele apresenta dois argumentos principais de porquê o setor privado não consegue prover redes de estradas. Primeiro, o setor privado seria incapaz de reunir todos os “direitos de passagem”, desapropriando terrenos privados para grandes estradas.

Segundo, ele faz um argumento de externalidades: como estradas podem aumentar a acessibilidade e aumentar valores de terrenos, é “impraticável alocar e recuperar seu custo dos beneficiários, dado que não somente os usuários da estrada, mas também os proprietários de terras, beneficiam-se de melhor acessibilidade”.

Quanto ao primeiro ponto, não me parece verdade que o setor privado seja incapaz de construir uma rede de estradas que ultrapasse a escala de uma malha viária urbana. Na verdade, muitas grandes estradas nos Estados Unidos têm sido financiadas, construídas e mantidas por empresas privadas que cobram pedágios. Ao construir essas estradas em regime de servidão, essas empresas não precisaram recorrer à desapropriação.

Empresas privadas nos Estados Unidos construíram rodovias expressas em uma era quando a construção de estradas era muito menos eficiente do que é hoje, e mais importante, eram funcionários contratavam que coletavam o dinheiro nos pedágios ao invés das atuais soluções automatizadas, gerando mais despesas que hoje.

Administradoras de rodovias buscavam investimentos de proprietários de terras que tinham a ganhar com a construção da estrada, demonstrando que uma troca mutuamente benéfica pode ocorrer mesmo em face das externalidades descritas por Bertaud.

À parte das estradas, a iniciativa privada tem historicamente provido canais, bondes e linhas elevadas de metrô que demonstram o poderoso incentivo que as pessoas têm de identificar oportunidades para cooperação mesmo quando os benefícios de compra e venda de um bem não são totalmente apreendidos por consumidores e produtores. Bertaud aponta que a informação embutida nos preços e nas trocas realizadas a partir deles podem gerar bons resultados na alocação do uso do solo.

Da mesma forma, o sistema de preços poderia determinar a alocação de recursos entre diferentes tipos de transporte, mas ao invés disso, seu papel é delegado aos planejadores nos países desenvolvidos.

A história demonstra que as estradas construídas e financiadas pelo setor privado são efetivamente possíveis, mas Bertaud está provavelmente certo que não seriam possíveis em países desenvolvidos hoje em dia, já que os gastos e regulamentações governamentais em infraestrutura urbana têm basicamente impedido a entrada do investimento privado na indústria.

Falhas de mercado são normalmente apontadas por aqueles que argumentam que apenas governos tem condições de construir estradas e que o setor privado não tem condições de produzir quantidades eficientes de infraestrutura urbana. Bertaud ilustra essa situação comentando que “para construir uma rede eficiente de circulação urbana, uma cidade precisa conectar ruas privadas, ligando várias vizinhanças e permitindo velocidade de tráfego adequada ao funcionamento eficiente do mercado de trabalho”.

É possível que um mercado submetido a menos regulamentações falhasse em alcançar algum nível ótimo de velocidade de tráfego como identificada pelos tecnocratas, mas é fundamental notar que o histórico de construções de infraestrutura urbana do governo é repleto de fracassos.

O processo político resulta em pontes para lugar nenhum e caríssimos sistemas de bondes que trafegam junto ao trânsito regular. Robert Caro, em “The Power Broker”, passa um relato detalhado das transgressões de Robert Moses contra a população de Nova York devido a sua obsessão infraestrutural, e vizinhanças em várias partes do país foram irreparavelmente prejudicadas por rodovias com reconhecimento relativamente pequeno do dano causado pela construção governamental de estradas.

Ao contrário dos planejadores governamentais de estradas que podem destruir vizinhanças por completo em prol da infraestrutura, rodovias privadamente construídas provavelmente não seriam construídas em meio a vizinhanças densamente povoadas.

O planejamento estatal da infraestrutura urbana está sujeito a muitos dos mesmos problemas que Bertaud aponta atormentar o planejamento estatal do uso da terra. Se nem o governo nem empreendedores conseguem prover uma quantidade “eficiente” de infraestrutura nos locais onde é necessária, então a pergunta de qual setor faz um trabalho melhor não poderá ser respondida sem que os governos dos países desenvolvidos reduzam drasticamente seu envolvimento em infraestrutura. Aqueles que argumentam que empreendedores por si próprios não conseguem prover um nível eficiente de infraestrutura de acordo com modelos econômicos básicos fazem uma comparação injusta a modelos idealizados de como o setor público oferece infraestrutura em vez de ter em vista a infraestrutura que o governo de fato entrega. A provisão de infraestrutura apresenta desafios ao setor privado porque ela está muito longe de ser comprada ou vendida de acordo com os exemplos acadêmicos de concorrência perfeita. Mas partir do princípio que o governo pode identificar e executar um plano de infraestrutura ótimo fecha os olhos aos fracassos históricos de projetos governamentais de infraestrutura.

Este artigo foi publicado originalmente no site Market Urbanism em 8 de janeiro de 2015. Foi traduzido por Matheus Pacini.