Quando se fala em parcerias público-privadas (PPPs) no Brasil, a conversa quase sempre começa pelo financiamento. Grande parte da experiência brasileira está em rodovias, saneamento, mobilidade urbana e iluminação pública. Por isso, elas acabaram progressivamente sendo associadas à ideia de viabilizar investimentos que o Estado teria dificuldade de realizar sozinho. Essa discussão é importante, mas acaba deixando outra pergunta em segundo plano: por que escolher uma PPP em vez da prestação direta pelo governo ou de outras formas de contratação pública?
Se a única justificativa for a falta de recursos, a resposta nem sempre é tão simples. Em muitos casos, o setor público dispõe de diferentes formas de financiar investimentos, cada uma com custos e riscos próprios. A comparação entre uma PPP e outras alternativas exige uma avaliação desse diferencial de custo, sem partir da premissa de que a participação privada é, por si só, a solução mais eficiente.
A decisão de optar por uma PPP deveria estar ligada, sobretudo, à expectativa de que a parceria aumente a capacidade de entregar melhores resultados à sociedade. A questão central não é quem executa o investimento, mas se a parceria entrega resultados melhores para a sociedade do que outras formas de contratação pública.
Em alguns casos, isso pode acontecer porque o parceiro privado domina tecnologias ou processos que o setor público tem mais dificuldade de desenvolver ou mobilizar. Em outros, o ganho pode estar na capacidade de inovar mais rapidamente, integrar diferentes etapas da prestação de um serviço ou assumir riscos que fazem sentido fora da administração pública. Há situações em que o valor está menos nas competências individuais de cada organização e mais na colaboração entre público e privado.
Essa forma de pensar amplia o alcance das PPPs; em vez de restringi-las à construção e operação de infraestrutura, elas podem ser utilizadas para enfrentar desafios complexos em áreas como saúde, educação, assistência social, habitação, qualificação profissional ou meio ambiente. O objetivo deixa de ser apenas entregar uma obra e passa a ser melhorar um serviço público ou resolver um problema concreto.
Em uma concessão rodoviária, por exemplo, o objetivo é relativamente simples: manter a infraestrutura disponível e em boas condições. Em uma PPP educacional, a pergunta é mais complexa. O objetivo é construir escolas, operá-las ou melhorar a aprendizagem dos alunos? Quanto mais a parceria se aproxima de resultados sociais, mais importante se torna o desenho dos incentivos e da governança.
Essa mudança também influencia a forma como os contratos são desenhados. Em diferentes países, cada vez mais vemos modelos que vinculam parte da remuneração do parceiro aos resultados efetivamente alcançados, e não apenas à execução de atividades previamente definidas. À primeira vista, a lógica parece simples: pagar menos pelo esforço realizado e mais pelos resultados entregues. O objetivo é alinhar incentivos para que o foco esteja no benefício gerado para a sociedade, e não apenas o cumprimento de obrigações contratuais.
Na prática, porém, desenhar esse tipo de contrato está longe de ser trivial. Medir resultados sociais é muito mais difícil do que medir quilômetros pavimentados, escolas construídas ou postes instalados. Incentivos mal calibrados podem levar o parceiro a concentrar esforços apenas naquilo que é medido ou a evitar justamente os casos mais complexos. Contratos orientados por resultados também exigem um Estado capaz de definir indicadores, monitorar a execução, produzir informações confiáveis e revisar o desenho contratual quando necessário.
Há um aspecto que costuma receber menos atenção: PPPs são contratos de longo prazo. Muitas permanecem em vigor por vinte ou trinta anos, enquanto um mandato político dura apenas quatro anos. Além disso, pensemos, por exemplo, no setor educacional: o Plano Nacional de Educação é elaborado para um horizonte de dez anos, já uma PPP na área educacional pode atravessar diferentes governos, diferentes planos nacionais e mudanças profundas nas prioridades do país.
Nesse contexto, imaginar que um contrato permanecerá inalterado durante toda a sua vigência é pouco realista. Mudanças econômicas, avanços tecnológicos e transformações sociais tornam adaptações inevitáveis. O desafio é criar mecanismos para que essas adaptações ocorram com transparência, critérios claros e capacidade técnica, preservando os objetivos públicos que justificaram a parceria desde o início.
A experiência brasileira com PPPs foi construída principalmente em projetos de infraestrutura, especialmente nas áreas de transporte, saneamento e iluminação pública. O próximo passo pode ser ampliar essa discussão. Menos atenção à PPP como um instrumento essencialmente financeiro e mais atenção à sua capacidade de organizar boas parcerias, alinhar incentivos e produzir resultados para a sociedade. Isso exige parceiros privados qualificados, mas exige, sobretudo, um Estado capaz de planejar, monitorar e aprender ao longo de contratos que, muitas vezes, durarão mais do que os próprios ciclos de planejamento das políticas públicas.
O verdadeiro desafio das PPPs não é apenas mobilizar recursos privados, mas preservar o interesse público ao longo de contratos que podem atravessar diferentes governos e prioridades. Em última instância, seu sucesso depende menos da engenharia financeira e mais da capacidade de alinhar incentivos, adaptar contratos e produzir resultados para a sociedade.
Fernando Deodato Domingos é professor do MBA em PPPs e Concessões Sustentáveis e de estratégia da FGV EAESP, além de pesquisador do FGV Cidades. Desenvolve pesquisas sobre parcerias público-privadas, concessões, contratos orientados a resultados e governança colaborativa.
*Este texto não reflete, necessariamente, a opinião do Caos Planejado.
