Toda política pública parte de um problema social. Paraisópolis, um dos maiores assentamentos informais de São Paulo, com cerca de 120 mil moradores, reúne vários. Parte expressiva da população não tem acesso adequado a água, esgoto e drenagem. Há moradias precárias em encostas com risco de deslizamento. As margens do córrego Antonico sofrem inundações periódicas. Faltam equipamentos de saúde, educação, cultura e assistência social. O Programa Nova Paraisópolis pretende investir R$ 2,35 bilhões para enfrentar esses problemas.
A implementação do programa deve levar em conta o que outras experiências já mostraram. Em Paraisópolis, aproximadamente 3 mil famílias vão precisar mudar de casa. Em Santiago, no Chile, um programa realizado entre 1979 e 1984 transferiu dois terços das famílias atendidas para conjuntos habitacionais na periferia e urbanizou as favelas das demais no próprio local. Quarenta anos depois, as crianças transferidas tinham estudado menos e ganhavam 10% menos que as que ficaram. Parte da perda vem do fato de serem bairros com menos oportunidades, e outra parte vem da separação dos antigos vizinhos. O Termo de Referência do programa de Paraisópolis, portanto, prevê as novas moradias em pequenos conjuntos dentro do próprio território, “sem deslocamento das famílias de seu local de origem”.
Passado algum tempo do início do programa, é preciso saber se ele funciona. O ponto de partida é a teoria da mudança, o caminho que liga cada elemento da política ao resultado esperado. A rede de esgoto deve melhorar a saúde das crianças; a drenagem, reduzir as inundações; as moradias novas, retirar famílias das encostas de risco; a urbanização, valorizar as casas.
A obra pode chegar sem que o resultado venha junto, o que torna necessário medir cada passo. No Favela-Bairro, programa municipal do Rio iniciado nos anos 1990, água, esgoto e coleta de lixo chegaram às áreas atendidas, e a avaliação feita em 2005 por BID, IPEA e Prefeitura não encontrou evidência de melhora na maioria dos indicadores de saúde nem na renda. Um segundo estudo, publicado em 2018, mostrou que, na média, os imóveis não se valorizaram. O ganho ficou com as casas mais baratas e de acesso mais difícil, o que, segundo os autores, reduziu a desigualdade dentro das comunidades. Eles associam o resultado médio à ausência de título de propriedade. Em Paraisópolis, onde a Prefeitura de São Paulo informa ter entregado 954 títulos a moradores, a avaliação pode medir se a regularização faz essa diferença.
Para responder a essa e outras perguntas, cada objetivo precisa virar um indicador, medido pela primeira vez antes das novas obras. Parte dos indicadores pode sair do Censo de 2022; outra parte, como a saúde das crianças, pede uma pesquisa com os moradores. O estudo de Santiago só foi possível porque os registros das famílias atendidas, com o documento de cada titular, foram guardados e puderam ser cruzados décadas depois com dados de escolaridade e renda. Na consulta pública, a SP Urbanismo informou que o monitoramento dos impactos caberá ao trabalho técnico-social, que terá contratação própria. Esse contrato pode incluir a pesquisa inicial.
Medir antes e depois, porém, não basta. Entre uma medição e outra, a cidade se transforma, sendo que parte dessa mudança aconteceria mesmo sem o programa. Para separar uma coisa da outra, Paraisópolis precisa ser comparada com favelas parecidas que não recebem obras agora. No Favela-Bairro, a comparação só entre o antes e o depois teria superestimado em cerca de duas vezes o efeito do programa sobre esgoto e coleta de lixo, porque esses serviços também avançavam nas comunidades de fora do programa.
Desenhar políticas públicas urbanas com evidência e medir os resultados custa tempo e dinheiro. Em contrapartida, a cidade consegue saber se o investimento entregou o que prometia, além de permitir a correção da implementação enquanto o programa está em curso e prestar contas aos moradores.
O Nova Paraisópolis é um dos casos estudados neste semestre na disciplina Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas, do Mestrado Profissional em Gestão e Políticas Públicas do FGV Cidades e da FGV EAESP, em que os alunos escrevem, em grupos, o plano de monitoramento e avaliação de uma política pública. As inscrições para a próxima turma do mestrado estão abertas até dia 13 de novembro. A iniciativa é exclusiva e contempla bolsas acadêmicas integrais para agentes públicos/as subnacionais do Brasil.
Alei Santos é professor da FGV EAESP, onde leciona Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas no Mestrado Profissional em Gestão e Políticas Públicas, disciplina voltada à avaliação de políticas urbanas. Em sua pesquisa, usa dados administrativos para medir os efeitos de políticas públicas.
*Este texto não reflete, necessariamente, a opinião do Caos Planejado.
