A nova habitação social: Jardim Edite e outros casos de sucesso

O país enfrenta, atualmente, uma profunda crise fiscal. A trajetória atual dos gastos públicos aponta, no longo prazo, para uma trajetória insustentável que joga para cima o pagamento de juros e para baixo o potencial de crescimento. Isto se dá, principalmente, pelo uso ininterrupto nesses últimos anos de um coquetel tóxico de gastos que não só cresceram, mas também se tornaram mais engessados — isto é, são contas de pagamento obrigatório, como salários, pensões e custeio de máquina. Neste panorama, os primeiros dispêndios do estado brasileiro a sofrerem são os investimentos. Em um país que já investe muito pouco em infraestrutura — cerca de 1,5% do PIB em 2016. Os gastos direcionados a benfeitorias no tecido urbano de nossas cidades certamente sofrerão, dada a baixa capacidade de investimento do Estado brasileiro — e nisto se incluem os projetos de habitação social e moradia. Privatizações, ajustes para tornar as regulações mais claras e agências independentes — sinalizados pela nova equipe econômica — devem ajudar a impulsionar o setor, mas no curto prazo o cenário deve seguir restritivo.

No entanto, mesmo já considerada como efetiva a chamada “PEC do Teto”, houve manutenção quase integral no maior dos programas de habitação social no Brasil: o Minha Casa Minha Vida (MCMV) deve receber cerca de R$ 48,5 bilhões do FI-FGTS em 2017 (de R$ 50 bi em 2016), que destinará um total pré-aprovado de R$ 58,5 bilhões à habitação social. Além disto, o MCMV receberá R$ 7,1 bilhões em aportes diretos do Governo Federal, de R$ 7,8 bilhões em 2016.

Já se contratou mais de 4,2 milhões de casas ao redor do país, sendo entregues pouco mais de 2,8 milhões. Pensado originalmente para atingir famílias em situação de pobreza, eventualmente foi superdimensionado e hoje abraça faixas de renda de até R$ 300 per capita (recebendo subsídio estatal quase total, com simbólicas prestações) até renda de R$ 6.500 mensais — nível considerado de classe alta pelo IBGE. No que pese os prós e os contras de um programa generalista e ambicioso como o MCMV — cujo objetivo admitido era zerar o déficit habitacional no país (algo bem questionável tanto do ponto de vista da factibilidade quanto de se seria algo desejável), é certo que programas desta envergadura dificilmente terão novamente lugar no orçamento brasileiro.

De qualquer maneira, é salutar que se explore alternativas. Uma das principais críticas direcionadas por urbanistas ao MCMV foi justo o de ter dissipado iniciativas locais de menores dimensões, originadas geralmente de prefeituras (um tipo de crowding out em políticas públicas), que visavam atender os problemas de acesso à moradia de acordo com as necessidades e realidades locais.

Os anos 90 foram pródigos neste sentido; desde urbanização de favelas até substituição de palafitas por sobrados compartilhados, os projetos primavam pela criatividade, em um cenário de recursos mais escassos e com o vácuo do fim do Banco Nacional de Habitação (programa de construção de moradias populares que surgiu no governo militar, de desenho similar ao MCMV).

Com a enorme injeção de recursos garantida na primeira gestão de Dilma, estas iniciativas virtualmente desapareceram, já que passaram a ser vistas como desnecessárias — é só notar a inexistência do tema habitação nas campanhas de 2012 ou 2016 para as prefeituras.

O tema pareceu resolvido com a ideia vendida de que esta era a única solução para os problemas de moradia no país, conforme atestava o governo federal. Os projetos de habitação popular no centro de São Paulo, por exemplo, não andam na velocidade projetada há anos, e Fernando Haddad (PT) deixará a gestão com 0% de progresso em sua meta para habitação, sem que algum dos condomínios verticais prometidos sequer com construção iniciada.

Dito isso, vale a pena rever um projeto que passou batido aos olhos do governante médio, e que é ignorado na tábua de recomendações de boa parte dos mais proeminentes urbanistas no país. O Jardim Edite era uma favela que misturava estruturas improvisadas de alvenaria com tantas outras de madeira, e se espraiava entre os trilhos da Linha Esmeralda da CPTM (Companhia Paulista de Trens Metropolitanos) e a Avenida Jornalista Roberto Marinho, no sul da capital paulista.

Ao fim dos anos 90, a favela se destacava entre a profusão de arranha-céus que brotava na região, sendo incluída como Zona Especial de Interesse Social na Operação Água Espraiada, que coordenou o redesenvolvimento da região.

Tal fato não evitaria incerteza dos moradores desde que a região começou a ser vista como emergente polo de negócios de São Paulo, e tendo em vista os atrasos das recorrentes promessas de diferentes lideranças políticas.

Uma solução para as precárias moradias só seria encaminhada com a construção da nova alça viária da Ponte Jornalista Octávio Frias de Oliveira, a “Estaiada”. Nos arredores foi construída uma série de edifícios em uma estrutura adensada que permitiu a permanência de uma população pobre em uma região de forte atividade econômica, situação raramente vista em habitação social no país. Ainda que financiada na maior parte pela prefeitura, o projeto teve apoio de construtoras e empresas de material de construção, mitigando seus custos. Foram 252 apartamentos entregues, com 50 m² cada.

Os que ali vivem têm facilitado acesso a oportunidades de trabalho, melhores escolas, comércio vivo, área segura e transporte coletivo em diferentes modais — uma vida urbana mais rica e diversificada. O projeto incluiu uma Unidade Básica de Saúde e uma escola, além da região ter uma das mais altas notas médias no Ideb da rede pública paulista. Uma visita feita hoje ao local torna difícil identificar os edifícios como habitação social (o que é o completo oposto do que se observa na grande parte dos projetos no país, como o MCMV ou o Cingapura), em ótimas condições após três anos de entrega, não havendo descontinuidade no tecido urbano entre o Jardim Edite e os condomínios de escritórios e apartamentos de altíssimo padrão imediatamente vizinhos.

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Já passou da hora do planejamento de habitação social no Brasil rever as densidades médias implícitas em seus empreendimentos.

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Ainda assim, a densidade edificada do Jardim Edite é baixa se comparada com a capacidade de edifícios na região — algumas das torres têm cinco andares, enquanto as mais altas não ultrapassam quinze. Já passou da hora do planejamento de habitação social no Brasil rever as densidades médias implícitas em seus empreendimentos para que se otimize o uso da infraestrutura e para que se evite o espraiamento das nossas aglomerações urbanas, que implicam em pesados congestionamentos cujo impacto na cidadania é acentuado pela péssima qualidade do transporte coletivo.

Maiores densidades significam mais unidades habitacionais por terreno, diluindo custos de construção. Isso é ainda mais importante levando-se em conta que os terrenos são, em geral, o principal impeditivo de construir habitação social no centro de grandes cidades, conforme respondem os governos quando questionadas sobre o porquê dos projetos se concentrarem nas periferias.

A envergadura do gasto de um programa como o MCMV, por exemplo, permitiria facilmente adquirir e construir prédios de alta densidade em regiões centrais das grandes cidades brasileiras. Certamente a quantidade de unidades habitacionais seria limitada mas, tendo em vista que políticas públicas, ao lidarem com dinheiro extraído da população como um todo, precisam ser pensadas para efetivamente maximizar seu benefício social.

A limitação aqui pouco afetaria o impacto social da medida se as moradias fossem direcionadas exclusivamente àqueles em nível de miséria, incapazes de adquirir ou pagar por moradias. O programa, porém, caminha exatamente no caminho inverso, ao priorizar a construção de residências unifamiliares — casas. As primeiras fases do MCMV baniam o uso de elevadores, e a construção de condomínios verticais seria vocalizada como “inadequada” para populações pobres por interlocutores do Ministério das Cidades em 2011.

O MCMV, como já citado, pretendeu englobar todo o universo de famílias sem imóveis próprios, algo injustificado dados os custos implícitos, pagos por toda a sociedade, que acaba por também subsidiar imóveis para famílias que detêm condições de se financiar sozinhas. Além de não resolver o (suposto) problema a que se propôs, o programa pode ter agido contra a própria intenção de um programa social: ao concentrar boa parte das camadas mais pobres da população em regiões periféricas, pode agir para aumentar a desigualdade social, ao dificultar a mobilidade e produzir bolsões de pobreza.

Estima-se que São Paulo tem 2 milhões de m² em imóveis sem uso, além de tantos outros milhões de terrenos ociosos, boa parte destes em mãos de incorporadoras e empreiteiras. Com o novo Plano Diretor prevendo outorga onerosa para potencial construtivo acima de oito andares em todas as áreas em que esta capacidade é admitida, uma solução inteligente, num momento de baixa no mercado imobiliário, seria trocar as outorgas — que encarecem e elitizam o terreno adensável — pela construção direta ou apoio (na forma destes imóveis ociosos ou com construção em parceria). Isto poderia impulsionar conjuntos habitacionais em áreas centrais, hoje inviáveis pelo alto custo, falta de planejamento, e pelas

A prefeitura paulistana sob Haddad andou um pouco na direção de utilizar melhor o estoque ocioso da cidade com a instituição de alíquotas progressivas de IPTU, mas o movimento foi menos no sentido de mediar uma saída com as partes por uma de difícil aplicação — sempre postergável via decisões judiciais e mudança nos órgãos envolvidos.

A parceria com a iniciativa privada na construção de moradia social é realidade em diversas cidades ao redor do mundo. Em Nova York, o prefeito Bill de Blasio anunciou, nos primeiros dias de seu mandato, , e projetos com a iniciativa privada são ao menos desde a década de 90 realidade na habitação social. O Fundo Nacional de Habitação Acessível (NAHT) troca créditos tributários por investimento em residências no centro de cidades para faixas de renda mais baixas, e já atingiu mais de US$ 2 bilhões de bancos, seguradoras e varejistas, entre outros.

Em Toronto, maior cidade canadense, a reconstrução de um então dilapidado conjunto habitacional, o Regent Park, foi bancada em 2005 por uma das maiores incorporadoras da cidade. O novo projeto mudou a natureza exclusivamente residencial do bairro para uma mista, ao mesmo tempo em que aumentou o total de unidades habitacionais disponíveis (de 2 mil para 3,3 mil apartamentos). O bairro se tornaria referência para novos conjuntos habitacionais no país, pela transformação na qualidade de vida da população impactada, e seria estendido para outros bairros e cidades do país.

Projetos bancados por empresas e fundos de private equity, aliados a redução de impostos, relaxamento de regulações, ou doação de terrenos dos respectivos governos, tiveram relativo êxito nos mais diversos locais, desde a África do Sul (em bairro financiado pela Suez/Engie, como forma de pagamento por concessões em utilidades públicas) até Índia e Malásia. Relatório de 2011 do órgão especializado em urbanismo da ONU, o Habitat, concluiu que:

“Ainda que os níveis de sucesso dos projetos variem de acordo com uma série de fatores, os casos estudados reforçam a tese de que, com a devida aplicação, pode-se entregar e gerir com sucesso infraestrutura urbana por meio de parcerias com a iniciativa privada”

Outro caminho para uma habitação inclusiva, já extensivamente pesquisada e empiricamente comprovada, é aumentando a capacidade construtiva global — escassez artificial, em boa parte gerada por códigos de zoneamento restritivos, leva a preços mais altos. Em cidades das mais diversas como Beirute, Mumbai, e Bangkok — ou Tóquio, como aqui explicitei — menores restrições à construção civil levaram a queda de preços, ou a preços abaixo da média, em paridade de preços.

Além disso, a habitação social brasileira pouco usa de formas mais eficientes e baratas de construção, já amplamente disponíveis — e utilizadas em larga escala em projetos de países como Índia, Quênia e Indonésia. O processo aqui em geral se dá por edital à moda antiga, com os projetos entregues pela iniciativa privada — ou com o repasse de dinheiro a ‘entidades sociais’, como o MTST (Movimento dos Trabalhadores Sem-Terra) — para construção, sem prever muitas inovações. Isto implica em custos mais altos (ainda mais inflados pela corrupção sistêmica no Estado brasileiro) e menor qualidade para as populações beneficiárias.

Outros instrumentos, como aluguel subvencionado ou o fomento a instrumentos de mercado com habitação acessível, são muito pouco explorados no país. São casos pontuais que acabam quase sempre asfixiados por novas administrações ou desequilíbrios fiscais, como é o caso do projeto carioca do aluguel solidário. O IFC (braço do Banco Mundial), por exemplo, tem linhas exclusivas para subsidiar projetos de habitação ao redor do mundo, algo pouquíssimo explorado no país — o estado de São Paulo tem projetos com o primeiro, mas patina na execução.

Vale lembrar que a grande maioria dos projetos de habitação social do Estado se localizam distantes das regiões centrais das cidades. No modelo aplicado pelo MCMV, é comum a construção de novos bairros em cidades periféricas às capitais, ou em regiões já socialmente carentes, com poucos empregos e infraestrutura precária e serviços públicos de má qualidade (quando presentes). Conforme atestam diferentes pesquisas — ver Rolnik, Silva e Cardoso, e Pequeno — são quase sempre pequenas casas dispostas lado a lado, muitas vezes entregues sem infraestrutura completa ou sem espaços para convívio social ou comércio.

Ainda que não se ignore aqui os benefícios potenciais de liberar renda de uma população já pobre que seria gasta com aluguel, ao entregar-lhes uma propriedade em uma área distante dos centros dinâmicos também se retira seu potencial de mobilidade social. Mais distantes estão do trabalho, das boas escolas (mesmo públicas, que normalmente são melhores nos centros que nas periferias), dos centros de saúde decentes, do lazer e da cultura e, finalmente, de um convívio com outros de diferentes classes e origens sociais.Este convívio não só enriquece o cotidiano, mas também é comprovadamente

Cabe-se questionar, e analisar o custo-benefício com especial cuidado, considerando os bilhões em recursos públicos envolvidos — e milhões de famílias impactadas — em um programa megalômano como o MCMV. Seria desejável impor um modelo tão generalista para todo o país? Não haveria alternativas das mais diversas para os (múltiplos) tecidos urbanos que hoje constituem as cidades brasileiras? Nossa experiência — por mais limitada que no Brasil seja — já sugere que não é o caso. É cada vez mais urgente uma revisão das políticas habitacionais no país.