política habitacional: a importância da legalização das lajes

A política habitacional levada a cabo pelo Estado brasileiro, que teve protagonismo durante a ditadura militar com as Companhias de Habitação e, mais recentemente, com o Minha Casa Minha Vida, não acompanhou os mutáveis padrões de moradia no país, muito menos ofereceu diversidade como resposta ao alegado déficit em casas. Diversas soluções, conforme argumentei em artigo anterior, seriam cabíveis, e entre as principais está uma que demanda pouquíssimos recursos e mais esforço político e jurídico: a regularização dos imóveis e terrenos em meio urbano, que há décadas sofre de regras instáveis e constantes fraudes.

Uma medida recente do governo federal, anunciada no ultimo 23 de dezembro de 2016, passou despercebida, ainda que seu impacto sobre as cidades brasileiras seja substancial. A Medida Provisória (MP 759/2016) busca desburocratizar, reduzir custos e agilizar ações de regularização fundiária urbana no país. O chamado “Reurb” objetiva, principalmente, garantir aos proprietários títulos efetivos de suas moradias, num primeiro passo para permitir diferentes usos no mesmo terreno, flexibilizando definições de propriedade nas cidades.

Um dos grandes méritos da MP é reconhecer explicitamente os mais diversos núcleos de moradia urbana, dentre eles os chamados informais — que incluem clandestinos, cuja categoria compreende parcelamento de solo (divisão com lajes, por exemplo) e condomínios informais. Prevê a redução da judicialização da regularização urbana, o que pode acelerar a mediação de problemas e as assimetrias de acesso e tratamento entre segmentos da população mais e menos escolarizados.

Num país onde ao menos 11 milhões, (segundo o IBGE; o Ipea colocava o número próximo de 50 milhões) de pessoas vivem em “aglomerados subnormais” — que incluem favelas — esta inclusão é de grande importância. Além disso, o impacto é maior ao considerar-se que a imensa maioria destes pertence a faixas de renda e escolaridade mais baixas, que no geral tem escasso acesso à seara jurídica e ficam sujeitos as mais diversas fraudes, expulsões, e extorsões.

O problema se coloca como especialmente delicado dado o crescimento exponencial de habitações autoconstruídas ao longo das últimas décadas no país, muitas vezes via ocupação informal ou com registro preliminar, não raro sem qualquer forma de regularização. O Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) estima que apenas 30% dos brasileiros tenham acesso ao mercado formal de imóveis.

O emaranhado de exigências para construção civil e leis anacrônicas, que muitas vezes se sobrepõem, torna extremamente caro a moradia regular nas cidades do país, vis-à-vis o poder de compra das populações locais. O “custo do cartório”, além da elevada cunha tributária, fez da habitação informal o único meio disponível para boa parte (senão a maioria) das famílias brasileiras.

Atualmente variando enormemente de um município ao outro, a regularização de terras urbanas não tem dispositivo claro que exponha sobre suas regras, o que torna o processo muitas vezes custoso, complexo, e sujeito a discricionariedade de agentes públicos — tornando-o fértil para corrupção e dificultando a já difícil execução de planos diretores e outras peças de planejamento.

Um primeiro passo havia sido dado pelo Estatuto da Cidade (Lei Federal nº 10.257/2001), primeira política pública especialmente desenhada para o meio urbano. Lançada pelo governo federal em 2001 com diretrizes para simplificar a legislação em torno da propriedade urbana, visava em especial às populações mais carentes e já previa inclusão de moradias “informais”.

O Estatuto buscou descentralizar a legislação urbana, aumentando a força dos planos diretores locais. Ainda que com o mérito de estimular soluções mais adequadas as diversas realidades locais, a medida, no médio prazo, agiria contra sua proposta de simplificação, ao resultar numa multiplicidade de leis e, em certos casos, abriria caminho para maior subjetividade em decisões ligadas ao direito de uso da terra e do imóvel.

As leis que regem a construção e a propriedade nas cidades veriam crescente foco em grandes cidades, na esteira do Estatuto das Cidades. Em 2009, foi editada a Lei 11.977/2009, descrita como “abrangente (…) em especial em casos que configurem o interesse social”, concentrada na regulamentação de terras já ocupadas. Ainda que importante no reconhecimento dos distintos núcleos habitacionais, pouco fez para desburocratizar e simplificar trâmites ligados a habitação urbana.

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Ainda que o Reurb marque um avanço não desprezível, a segurança da propriedade urbana segue pontuada por fragilidades.

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Além disso, a lei dispôs parâmetros para regulamentação local e criou distinções sujeitas a interpretação, o que potencialmente aumentou a complexidade das leis que regem o meio urbano, além de pouco fazer para reduzir a discricionariedade do agente público envolvido.Esta lei, que deveria favorecer uma regulação mais estável, sairia do radar com o foco do Executivo mudando para a edificação de megaprojetos habitacionais, o Judiciário tomando decisões muitas vezes contraditórias e o Legislativo se ausentando do debate. Isso reduziria sua efetividade, combinado a uma maior judicialização prevista pelos dispositivos (algo contrário ao objetivo anunciado de impactar as camadas mais carentes).

Ainda que o Reurb marque um avanço não desprezível, a segurança da propriedade urbana segue pontuada por fragilidades, restando uma série de problemas a serem endereçados. Entre questões pertinentes para tratamento pelo Ministério das Cidades, em conjunto com prefeituras, podem ser citados as invasões de prédios e terrenos ociosos (muitos do próprio governo), que proliferam em grandes e médias cidades brasileiras que, se por um lado ameaça o instituto da propriedade privada no país, por outro lança luz ao problema de regiões urbanas, muitas vezes centrais, subaproveitadas e decadentes, .

Outra questão diz respeito aos conjuntos habitacionais populares. Financiados pelo próprio estado brasileiro, o modelo adotado sempre privilegiou (e acalentou) a ideia de prover a posse ao beneficiário. Paradoxalmente, porém, sempre foi marcada por insegurança quanto a real propriedade das terras e apartamentos dos complexos, possivelmente devido a pouca atenção a critérios técnicos e ao açodamento eleitoral. Casos como o Cingapura em São Paulo (concebido nos anos 90 pela gestão Paulo Maluf e que em muitos locais os moradores estão sujeitos a expulsão) e as recentes invasões a diversos condomínios do Minha Casa Minha Vida evidenciam as incertezas que ainda circundam estes moradores.

Terrenos próximos de corpos de água, que são regidos ainda pelas leis de Marinha do século XIX, são tratados ao sabor do governante da vez, o que favorece a ação discricionária, mais motivada por interesses próprios que os da municipalidade, e também carece de um quadro jurídico mais claro.

Também é preciso prosseguir com o estímulo a iniciativa privada (previsto no Estatuto de 2001, mas abandonado pelas políticas urbanas delineadas no Ministério das Cidades nestes últimos anos), de forma a aumentar de forma sustentável a provisão de estoque de moradias em consonância com uma garantia da propriedade privada — instituição essencial para o desenvolvimento socioeconômico.

A insegurança jurídica e a diversidade de formas de morar, em conjunção com baixas taxas de acesso ao mercado formal e do encarecimento vertiginoso de áreas centrais nas cidades brasileiras, tornam indispensável uma revisão dos regimentos de propriedade urbana, que aumentem a autonomia dos proprietários e reduzam os espaços para extorsões e fraudes.

A experiência recente no Brasil, porém, mostra que intenções, por melhores que sejam, parecem ter anuviado ainda mais o panorama. A visão precisa sair da lógica regulatória padrão no país, que encarece os processos e distancia ainda mais as faixas de renda mais necessitadas — justo as mais expostas a vulnerabilidades — e se voltar para uma desburocratização generalizada nas cidades. Uma alta taxa de urbanização do Brasil (uma das maiores entre grandes países, ao redor de 85%) e a baixa taxa de domicílios via locação (em torno de 17%, com uma das menores probabilidades da América Latina), em conjunção com níveis endêmicos de corrupção, torna esta pauta imprescindível.